И.Д. Вазеров

 

Введение

        Прокуратура всегда была инструментом правового воздействия государства на преобразования в социальной и экономической сферах. С помощью прокуратуры наша страна обеспечивает защиту прав и свобод граждан, как своей высшей ценности. Вот уже почти три сотни лет российская прокуратура, пережив смену эпох и династий, испытав на себе влияние разных политических режимов, служит оплотом порядка и законности нашего многонационального общества.

История запечатлела неоднозначное восприятие прокуратуры, ибо она по изначальному замыслу ее творца – Петра I – была призвана служить зорким «оком государевым» в изобличении коррупции, сепаратизма и вседозволенности вельможной и чиновничьей знати, оберегая единство и безопасность нашей родины . Именно служением интересам отечества, строгим надзором за законностью, российская прокуратура снискала себе, не смотря на зигзаги истории, знавшей и нелицеприятные страницы, традиционное общественное признание. Она служила и служит надзорным щитом государства против любых злоупотреблений и нарушений законности от кого бы они ни исходили.

На фоне этой исторической истины, странными выглядят попытки некоторых историков и политологов приписать родословную отечественной прокуратуры советскому периоду, превратив ее в синоним произвола и беззакония сталинских репрессий.

Столь разительные разночтения во взглядах на природу и социальное призвание прокуратуры – явление не случайное. Оно указывает на постоянный не ослабевающий интерес общества к одному из важнейших звеньев правозащитной системы, которое находится в эпицентре противоборствующих политических сил.

Реальное реформирование прокурорской системы началось после распада СССР и создания новых политических и социально - экономических условий жизнедеятельности государства и общества. Закон Российской Федерации от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» внес новые подходы в прокурорскую практику. Так называемый прокурорский надзор за судом был заменен участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, изменился характер надзорной деятельности: исключался надзор за гражданами, сами проверки могли иметь место только в случаях поступления информации о нарушении закона и ряд других нововведений.

В последние годы довольно часто раздаются предложения об упразднении функции прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В то же время это направление деятельности прокуратуры доказывает осуществление законодателем практических шагов по реализации программной установки правового государства о приоритете интересов прав личности в системе защищаемых законом ценностей. В действующей системе государственного контроля кроме прокуратуры нет органов, способных осуществлять объективный и полный вневедомственный надзор за исполнением законов. Поэтому реализация предложений упразднить прокурорский надзор рано или поздно потребует создания новой иерархической структуры для осуществления высшего государственного контроля за исполнением законов, то есть придется восстанавливать систему органов, которая только по названию будет отличаться от прокурорской.

В последние годы интерес к историческим проблемам прокуратуры усилился, появились публикации, где эта тема занимает не последнее место. В теоретических исследованиях последних лет просматривается два направления подходов, уточняющих правовой статус современной прокуратуры. Одно связано с идеей создания новой самостоятельной ветви власти– контрольной власти, куда наряду с прокуратурой можно было бы отнести институт Уполномоченного по правам человека, Счетную палату и некоторые другие контрольные органы. Другое направление реанимирует идею Петра I о подчинении прокуратуры главе государства – Президенту Российской Федерации. Как глава государства, Президент принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка, а прокуратура становится опорой власти в деятельности по укреплению законности в стране.

Правовой статус дореформенной (Петровской) прокуратуры в конечном итоге устанавливал ее прямое подчинение главе государства – императору. Пореформенная прокуратура входила в систему исполнительных органов государства и возглавлялась руководителем одного из центральных органов исполнительной власти – министром юстиции. Советская прокуратура формально была подчинена высшему законодательному органу – Верховному Совету страны и его Президиуму, ими контролировалась и выполняла их решения.

1. Субъективные и объективные причины и концепция создания советской прокуратуры

Самый общий взгляд на историю российской прокуратуры позволяет сделать вывод о следующих основных этапах ее становления и развития:

1722 - 1864 годы – дореформенная (Петровская) прокуратура;

1864 - 1917 годы – пореформенная прокуратура;

1922 - 1991 годы – советская прокуратура;

с 1991 года – новая российская прокуратура.

Создание прокуратуры Российской империи связано с реформами государственного управления, проводившимися Петром I. Указом от 12 января 1722 года – «Быть при Сенате генерал-прокурору» – была учреждена должность генерал-прокурора для надзора за деятельностью и решениями Сената, а в дальнейшем и система надзора за другими центральными и местными учреждениями. Суть должности прокурора Петр I определил формулой: «сей муж яко око наше».

Функции вновь учрежденной прокуратуры были широки и разнообразны: надзор за наполнением казны, снабжением войск, за деятельностью правительственных учреждений, судами, а также за российскими подданными. В последующие годы прокурор не только надзирал за исполнением законов, но и выступал в роли министра финансов, внутренних дел, а после образования Министерства юстиции (1802 года) прокурор стал одновременно министром юстиции.

Таким образом, созданная Петром I прокуратура была, выражаясь сегодняшним языком, прокуратурой смешанного типа, осуществлявшей тотальный надзор за исполнением законов органами власти, учреждениями и подданными, а также уголовное преследование в суде.

Чтобы понять истоки современных споров вокруг прокуратуры надо уяснить изначальный петровский замысел создания на Руси сильного эффективно управляемого государства в тогдашних условиях боярско-княжеской вольницы и косности чиновного управления в России.

Приступая к обновлению и преобразованию огромной страны, которая, по выражению Пушкина, сроднившись с Западом и сохранив свою самобытность, «...вошла в Европу, как спущенный корабль», Петр I прежде всего выстраивал стержневые фундаментальные опоры державности, которые бы объединяли, скрепляли все российские земли под эгидой короны на основе единства воли и твердых правил управления. С прокуратурой великий реформатор связывал не просто появление удобной и целесообразной управленческой структуры, но рождение цементирующей силы государства, которая стала бы оплотом единства законности и правопорядка на просторах Империи, чистоты и совести властных чинов в центре и на местах.

Уже изначально он замыслил прокуратуру как особый институт контроля за деятельностью чиновников всех мастей, не чуждых казнокрадства и мздоимства, пресечения безнаказанного своевольства столичных и местных правителей.

Опираясь на документальные свидетельства, В.О. Ключевский писал, что Петр I немало размышлял над будущим прокурорской власти, лично составлял варианты законопроектов. Его особо занимала мысль об устройстве такого надзорного органа, который не спасовал бы перед вельможными чинами и «сиятельствами» в том числе и перед Сенатом, который сам являлся высшим органом управления и контроля в России. «Сей чин (по мысли Петра I), яко око наше и стряпчий о делах государственных».

Понадобились три его Указа, чтобы российская надзорная власть обрела сравнительно завершенные очертания. Первый из них был принят 12 января 1722 года – «О должности Сената». В нем говорилось: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортировать генерал-прокурору». А уже 18 января того же года выходит Указ «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей». В апреле 1722 года появляется еще один Указ «О должности генерал-прокурора» с подробной регламентацией его обязанностей и правомочий. По нему генерал-прокурор в плане надзора становился над Сенатом и напрямую выходил на Императора. В Указе подчеркивалось: «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смот­реть накрепко, дабы сенат свою должность хранил и во всех делах... истинно, ревностно и порядочно без потери времени по регламентам и указам, отправлял, а также смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал».

Можно полагать, что при обдумывании неординарного решения ПетрI находился в поисках полезного надзорного института. И без изучения опыта других стран, в первую очередь, примера Франции, возможно, здесь не обошлось. Но ни о каком копировании зарубежных моделей не могло быть и речи. Во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране королевской власти и чести, от имени последней он участвовал и в суде. В России же правомочия прокурора изначально выходили на контрольно-надзорные функции общегосударственного значения.

Формирование службы надзора постепенно завершается системной централизованной самостоятельностью прокуроров с их подчинением генерал-прокурору. Иными словами, возник самобытный, влиятельный орган государства с уникальными функциями надзора, служители которого не только опротестовали незаконные распоряжения и действия любых учреждений и чинов, но и доносили высочайшей власти о замеченных злоупотреблениях.

В последующий после петровский период российской государственности, несмотря на перипетии истории и некоторые изменения в статусе прокуратуры, ее надзорная роль сохраняется, а в царствование Екатерины II даже заметно возрастет. В частности, учреждение в России в 1775 году губерний и создание соответствующих губернских прокуратур, а также прокурорских должностей при судах существенно укрепляет надзор за законностью деятельности местных властей и в судопроизводстве.

Из долгой истории нашей прокуратуры известно, что в результате торопливости, заманчивости некоторых нововведений были не только обретения, но и потери. Так, характеризуя последствия в целом прогрессивной судебной реформы 1864 года, но неоправданно сузившей диапазон прокурорского надзора, выдающийся русский юрист А.Ф. Кони писал: «Должность эта (губернского прокурора), составляя наследие петровских времен и одно из лучших украшений екатерининских учреждений, имела огромное значение в нашем дореформенном строе. Упразднение связанных с нею прав и обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать большою ошибкою составителей Судебных уставов. Совершенное изменение в характере деятельности прокурора, придавая ему «обвинительную обособленность», может быть, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном, полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса»^.

Тем не менее, вопреки мнению о стремлении демократически настроенного Царя-освободителя Александра II к свертыванию прокурорского надзора в связи с судебной реформой 60-х годов XIX века, сошлемся на авторитет утвержденных им же 29 сентября 1862 года Основных положений преобразования Судебной части в России.

В этом определяющем акте в духе петровских предначертаний четко обозначалось главное назначение прокуратуры – наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи. Ей вменялось в обязанность «обнаруживать и преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления», формулировать «предложения судупредварительными заключениями в случаях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроизводством». Прокуроры были призваны осуществлять надзор за производством следствий, поддерживать обвинение в суде. Как участники судопроизводства, прокуроры наделялись особыми полномочиями, включая права принесения протеста в судах первой инстанции. Сохранялась и функция надзора за местами лишения свободы.

Но в контексте продолжающихся разночтений нынешнего статуса прокуратуры, полезно хотя бы в ретроспективе понять идеологию либеральной александровской реформы применительно к месту и роли прокурорской системы в государственной «табели о рангах». И здесь мы видим однозначные позиции верховной власти: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора (в том числе и в суде), осуществление прокурорами возложенных полномочий от имени всей прокурорской системы, возглавляемой генерал-прокурором, строгой подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость и независимость прокуроров при принятии ими решений. Добавим к этому, что генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом Императора. Все иные прокуроры были подвластны генерал-прокурору.

И хотя авторы Судебных уставов 1864 года скорректировали диапазон прокурорского надзора делами «судебного ведомства» усилением публичности обвинения, контроля за следствием и дознанием, на практике власти вынуждены были найти эквивалент «общенадзорной» функции, сделав прокуроров полноправными членами губернских административных комитетов (т. е. властных контрольно-надзорных органов). Эта компенсация прокурорских правомочий нашла свое выражение в законодательстве о прокурорах в виде завуалированной формулировки: «Некоторые же другие обязанности, сверх того налагаемые на сии лица, определены в основных уставах и положениях о принадлежности». Более того, уже после введения Судебных уставов прокуроры продолжали осуществлять «общенадзорные» функции за рамками судопроизводства по целому ряду направлений администрационно-управленческой деятельности. Ссылка на совмещение постов генерал-прокурора и министра юстиции одним лицом, которое якобы ставит под сомнение автономность и независимость прокурорской системы, несостоятельна. Хотя бы потому, что Основные положения прямо указывали, что «причастность» и правомочия министра юстиции к содержательной надзорной стороне прокурорской деятельности ограничивается лишь организационно-ресурсным обеспечением.

Судебная реформа 1864 года, проведенная Александром II, существенно изменила основные направления многосторонней деятельности прокуратуры: от всеобщего блюстителя законности к выполнению одной основной функции –  обеспечения уголовного преследования на следствии и в суде («обличения обвиняемого перед судом»). Прокурорский надзор осуществлялся «при судебных местах» – при уголовных судебных палатах (на одну или несколько губерний) и при окружных судах соответственно обер-прокурорами, прокурорами и их товарищами под общим руководством министра юстиции – генерал-прокурора.

К полномочиям прокуроров было отнесено наблюдение за работой судебных следователей, присутствие при производстве отдельных следственных действий, право давать необходимые указания об их проведении, контроль за обоснованностью ареста обвиняемых и некоторые другие функции. По окончании следствия прокурор на основе поступивших к нему от следователей материалов составлял обвинительный акт и поддерживал обвинение в суде. Оценивая приговор суда, имел право на принесение кассационных и апелляционных протестов.

Временное правительство фактически начало слом старого государственного аппарата, правда, зачастую это ограничивалось декларациями о замене старых, наиболее одиозных органов – полиции, жандармерии, прокуратуры – новыми. Хотя, как правило, речь шла просто о смене «вывески». Так, полиция, по сути, была просто переименована в милицию Временного правительства.

Целью большевиков после прихода к власти было уничтожение всех институтов самодержавного строя, «слом буржуазной государственной машины». Уничтожение старого государственного аппарата и создание нового было основной задачей пришедших к власти в 1917 году большевиков, стремившихся к коренной ломке существовавших общественных отношений.

В августе 1917 года В.И. Ленин разработал программу государственного строительства, предусматривавшую уничтожение старого государственного аппарата. Подчеркивая вслед за К. Марксом важность этой меры, В.И. Ленин в то же время говорил о необходимости различать «преимущественно-угнетательский аппарат», подлежащий немедленному уничтожению, и «учетно-регистрационный аппарат», который мог использоваться пролетариатом в целях закрепления завоеваний революции. Все правоохранительные органы буржуазной России, в том числе и прокуратура, разумеется, были «преимущественно-угнетательским аппаратом».

Структура механизма советского государства и принципы организации его деятельности тесно связаны с динамикой взглядов большевиков на сущность и роль в общественной жизни самого государства. После Октябрьской революции все институты прежнего режима были разрушены в ходе «слома буржуазной государственной машины».

Декрет о суде № 1 предусматривал упразднение общих судебных учреждений, прокуратуры, адвокатуры, института судебных следователей.

Народный комиссариат юстиции, образованный XI съездом Советов в составе первого советского правительства, стал органом судебного управления. Он и его органы на местах осуществляли многообразные функции, которые поначалу сводились к созданию суда и руководству им на местах. На органы юстиции был возложен и надзор за законностью, поскольку считалось, что народ воспримет возврат к прокуратуре, отмененной по Декрету о суде № 1, как возврат к старому порядку.

Хотя деятельность старых судов по рассмотрению и разрешению гражданских дел была парализована октябрьскими событиями, в течение месяца многие старые суды продолжали существовать, рассматривая и разрешая именем Временного правительства гражданские дела. Не признавая и не отвергая эти суды, на местах стали складываться рабочие и крестьянские суды, где начал создаваться новый процессуальный порядок, соответствующие правосознанию масс. Органы советской власти на местах вырабатывали и принимали правила, которые определяли порядок рассмотрения и разрешения дел новыми, революционными судами.

Фактически в течение 5 лет после революции страна жила по революционным «законам»: источником права считалось революционное правосознание. Судебные, следственные и другие органы в течение короткого времени были воссозданы (естественно в новом виде), прокурорский же надзор за исполнением законов в период военного коммунизма стал бы инородным телом.

Существование государства, провозгласившего себя государством диктатуры пролетариата, показало, что орудием его укрепления должен стать принцип «социалистической законности». Еще до Октябрьской революции В.И. Ленин в статье «Два мира» дал характеристику состояния буржуазной законности: «Эпоха использования созданной буржуазией законности сменяется эпохой величайших революционных битв, причем битвы эти, по сути дела, будут разрушением всей буржуазной законности, всего буржуазного строя, а по форме должны начаться (и начинаются) растерянными потугами буржуазии избавиться от ею же созданной и для нее ставшей невыносимой законности».

Советские исследователи утверждали, что «если для буржуазной законности в эпоху империализма и пролетарских революций характерным является разрушение и ликвидация ее, то для Советского государства и советской социалистической революции характерным является утверждение, развитие и укрепление социалистической законности».

Если в условиях «военного коммунизма» проблема места и роли революционного правосознания могла быть поводом для теоретических споров, переход к новой экономической политике моментально перенес ее в новую, практическую, плоскость, так как без однозначного ответа на вопрос: будет или нет в России единообразная, устойчивая правоприменительная практика, государство не могло рассчитывать всерьез на реализацию планов по выходу из кризиса.

Эта проблема была вынесена Народным Комиссариатом Юстиции на рассмотрение губернских Съездов и Совещаний деятелей советской юстиции, проходивших в декабре 1921 - январе 1922 годов, цель которых, главным образом, состояла в формулировании мнений мест по поводу основных мероприятий предполагаемой судебной реформы.

Общую позицию подавляющего числа губерний можно выразить следующим образом: основным руководством в деятельности судьи должна стать закрепленная в писаных нормативных актах воля государства; нарушение же буквы закона должно вести к отстранению судьи от должности с применением к нему юридических санкций. К примеру, на Пензенском губернском съезде работников юстиции было принято постановление: «Ввиду того, что при новой экономической политике оплотом государственной жизни должна быть строгая законность, признать недостаточным внутреннее правосознание суда как основную правовую базу для назначения меры наказания».

Позиция губерний по поводу руководящих основ деятельности судебной системы вскоре была одобрена центром. IV Всероссийский Съезд деятелей юстиции вынес решение, что именно закон должен отныне основным источником права. Одним из способов решения этой задачи и стала кодификация 1922 -1923 годов.

Постепенно необходимость в обеспечении законности в стране становилась, тем не менее, все более очевидной для властей, и идея возродить органы прокуратуры получила свое развитие и законодательное закрепление. Переход к мирному строительству требовал не только создания нового законодательства и не только утверждения писаного нормативного акта в качестве руководящей основы осуществления правосудия, но и гарантий соблюдения советских законов гражданами и государственными органами. Возникла необходимость образования системы органов, основной функцией которых стал бы надзор за законностью: «Поскольку победа трудящихся обеспечила Советской России хотя бы временный и неустойчивый мир и позволила перейти от военного напряжения на внешних и внутренних фронтах к мирному хозяйственному строительству, очередной задачей является водворение во всех областях жизни строгих начал революционной законности. Строгая ответственность органов и агентов власти и граждан за нарушение созданных Советской властью законов и защищаемого ею порядка должна идти рядом с усилением гарантии личности и имущества граждан. Новые формы отношений, созданные в процессе революции и на почве проводимой властью эконом политики, должны получить свое выражение в законе и защиту в судебном порядке. Для разрешения всякого рода конфликтов в области имущественных отношений должны быть установлены твердые гражданские нормы. Граждане и корпорации, вступившие в договорные отношения с государственными органами, должны получить уверенность, что их права будут охранены. Судебные учреждения Советской республики должны быть подняты на соответствующую высоту. Компетенция и круг деятельности ВЧК и ее органов должны быть соответственно сужены и сама она реорганизована».

Советский период истории прокуратуры начался с ее ликвидации.

Декретом «О суде» № 1 от 27 ноября 1917 года ранее существовавший институт прокурорского надзора был упразднен и до 1922 года некоторые функции прокуратуры осуществлялись в рамках Наркомата юстиции РСФСР.

По мысли В.И. Ленина, нужно было создать орган, который осуществлял бы надзор за точным исполнением законов – советскую прокуратуру. По его поручению такой проект был разработан. В конце января 1922 годаIV Всероссийский съезд деятелей советской юстиции уже обсуждал проект организации прокуратуры и высказался за учреждение централизованного прокурорского надзора.

Но дискуссии по поводу принципов деятельности прокуратуры все же шли. Ленин настаивал на принципе единства законности и выступал против местничества. В.И. Ленин писал: «Вопрос о прокуратуре вызвал разногласия в чекистской комиссии, назначенной для руководства работами сессии ВЦИК. Если эти разногласия не вызывают автоматического перенесения вопроса в Политбюро, то я, со своей стороны, считаю вопрос настолько важным, что предлагаю перенести его на решение Политбюро. Сущность разногласий состоит в следующем: большинство комиссии, выбранной ВЦИК, высказалось по вопросу о прокуратуре против того, чтобы местные представители прокурорского надзора были назначаемы только центром и были подчинены только центру. Большинство требует так называемого «двойного» подчинения, которое установлено вообще для всех местных работников, т. е. подчинения их, с одной стороны, центру в лице соответствующего наркомата, с другой стороны местному губисполкому. То же самое большинство комиссии ВЦИК отклонило право местных представителей прокурорского надзора опротестовывать с точки зрения законности любые решения местных губисполкомов и местных властей вообще. Мне трудно себе представить, каким доводом можно защищать столь явно неправильное решение большинства комиссии ВЦИК. Я слышал лишь доводы, что защита в данном случае «двойного» подчинения есть законная борьба против бюрократического централизма, за необходимую самостоятельность мест и против высокомерного отношения центра к губисполкомщикам. Есть ли высокомерие в том взгляде, что законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации советских республик? Основная ошибка того взгляда, который победил в большинстве комиссии ВЦИК, состоит в том, что они применяют принцип «двойного» подчинения неправильно. «Двойное» подчинение необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия. Земледелие в Калужской губернии не то, что в Казанской. То же относится ко всей промышленности. То же относится ко всему администрированию или управлению. Не учитывать во всех этих вопросах местных отличий значило бы впадать в бюрократический централизм и т. п., значило бы мешать местным работникам в том учете местных различий, который является основой разумной работы. Между тем законность должна быть одна, и основным злом во всей нашей жизни и во всей нашей некультурности являются попустительство исконно-русского взгляда и привычки полудикарей, желающих сохранить законность калужскую в отличие от законности казанской. Надо помнить, что в отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется.

В мае 1922 года представитель НКЮ Н. Крыленко вносит на очередную сессию ВЦИК проект Положения «О прокурорском надзоре». До этого момента надзор за деятельностью правоохранительных органов осуществлял Наркомюст в соответствии с Положением «О высшем судебном контроле» от 10 марта 1922 года.

В 1922 году накануне третьей сессии ВЦИК М.И. Калинин в своей статье «К расширению законодательной деятельности ВЦИК» писал: «Наибольшее количество проектов вносится Наркомюстом. Одно перечисление названий проектов указывает на их своевременность и глубочайшее значение: первый – об основных имущественных правах; второй – уголовный кодекс; третий – проект положения о порядке производства уголовных дел; четвертый – проект положения об адвокатуре и последний – проект положения о прокурорском надзоре».

28 мая 1922 года на третьей сессии ВЦИК РСФСР в составе Народного Комиссариата Юстиции РСФСР учреждена государственная прокуратура и принято Положение о прокурорском надзоре. Министром юстиции – прокурором РСФСР был назначен Д.И. Курский. Подчеркнем, что губернские Съезды и Совещания деятелей юстиции также высказались за создание единой системы прокурорского надзора.

Таким образом, советская прокуратура была создана 28 мая 1922 года.

В соответствии с Положением о прокурорском надзоре в РСФСР на прокуратуру возлагалось:

-   осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

-  непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания за раскрытием преступлений, а также наблюдение за деятельностью органов ГПУ;

-  поддержание обвинения в суде;

-  наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

До 1933 года прокуратура не была самостоятельным органом и длительное время находилась в системе органов юстиции, а затем при Верховном Суде СССР, что предопределяло особенности ее деятельности в связи с общими задачами последних. Центральный Исполнительный Комитет и Совет Народных Комиссаров Союза ССР в начале 1928 года постановили: «Во главе прокуратуры данной республики стоит прокурор республики. Прокурором республики является, согласно законодательству соответствующей союзной республики, народный комиссар юстиции либо его заместитель».

В этом же, 1928 году, была изменена ст. 60 Положения о судоустройстве РСФСР. Теперь в ней указывалось: «Во главе Прокуратуры РСФСР в качестве Прокурора Республики стоит Заместитель Народного Комиссара Юстиции РСФСР. В непосредственном заведывании Прокурора Республики находится входящее в состав Народного Комиссариата Юстиции Управление Прокуратуры Республики».

В положении о Верховном суде СССР предусматривалось образование Прокуратуры Верховного суда СССР. Прокуратура СССР учреждена постановлением ЦИК СССР и СНК СССР 20 июня 1933 года в связи с упразднением Прокуратуры Верховного суда СССР. 17 декабря 1933 года было принято положение о прокурорском надзоре в СССР.

Таким образом, был сделан еще один шаг к централизации прокуратуры, однако эта централизация не была доведена до конца – прокуроры республик продолжали оставаться наркомами юстиции союзных республик, а значит, подчинялись не только Прокурору СССР, но и СНК и ЦИК своей республики.

Процесс становления прокуратуры как самостоятельного и независимого от администрации органа формально завершен лишь в 1936 году.

Конституция CСCP закрепила становление прокуратуры в виде единой системы. В конституциях союзных республик было записано, что высший надзор за законностью на территории союзной республики осуществляет Прокурор СССР как непосредственно, так и через прокурора республики. При этом Прокурор СССР назначался Верховным Советом СССР сроком на 7 лет и только перед ним был ответственен.

В этой связи приписываемое большевикам «отцовство» российской прокуратуры страдает явным преувеличением. Напротив, большевистская власть целых пять лет после Октябрьской революции тщетно пыталась обойтись без прокуратуры, полагаясь на различные структуры «революционного» народного обвинения, но все же была вынуждена обратиться к петровскому детищу, модернизировав его в интересах «диктатуры пролетариата». Иначе говоря, и на этом историческом витке России альтернативы петровскому творению не нашлось. Таким образом, большевики вынуждены были отказаться от идеи отрицания государственных институтов и возродить прокуратуру, причем наделив ее функциями, аналогичными функциям прокуратуры дореволюционного периода. Политическая и социально-экономическая обстановка диктовала необходимость контрольно-надзорного органа, каким и стала прокуратура.

Прокуратура в системе советской политической юстиции играла двойственную роль. С одной стороны, ее обязанностью было осуществление надзора за соблюдением законности при проведении следствии, судебного и внесудебного рассмотрения дел. При всей критичности отношения к деятельности советской прокуратуры, нельзя сказать, что эта функция не осуществлялась.

Для того чтобы проиллюстрировать место прокуратуры в системе советского государства, приведем отрывок из основного нормативно-правового акта, регламентировавшего создание и деятельность прокуратуры в исследуемый период. Положение о прокурорском надзоре, принятое в 1922 года гласило: «В целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью ВЦИК постановляет:

Учредить в составе Народного Комиссариата Юстиции
Государственную Прокуратуру».

Никакие органы власти не могли производить аресты прокуроров, их помощников, без предварительного разрешения, а в особо исключительных случаях, при условии одновременного извещения Прокурора Республики – при аресте прокуроров и губернского прокурора – при аресте помощников прокурора, членов революционных трибуналов и президиума совета народных судей, народных судей и следователей.

Разновидностью прокуратуры были военные прокуратуры. Взаимоотношения военной прокуратуры и прокуратуры союзных республик, и взаимоотношения между прокуратурой союзных и автономных республик и военными трибуналами, определялись положением о Верховном Суде Союза ССР и особым положением о военных трибуналах и военной прокуратуре.

В истории советской прокуратуры 1924-1933 годы представляют своеобразный исторический этап, когда наряду с государственной прокуратурой, централизованной в масштабе каждой из входивших в СССР союзных республик и подчиненной верховным органам этих республик, была организована и действовала Прокуратура Верховного суда СССР, входившая в систему центральных органов Союза ССР и непосредственно подчиненная Центральному Исполнительному Комитету СССР и его Президиуму.

В отличие от осуществлявшегося прокуратурой союзных республик общего надзора за состоянием законности, имевшего своей задачей обеспечение повсеместного, в пределах союзной республики, точного и неуклонного исполнения законов (декретов, постановлений, распоряжений), издаваемых верховными органами власти союзных республик, установленный Союзной Конституцией конституционный надзор являлся надзором за соответствием Союзной Конституции всей законодательной и административной деятельности верховных и правительственных органов союзных республик и издаваемых ими декретов, постановлений и распоряжений.

В первый период объединения советских республик единое союзное государство стояло «перед лицом огромных очередных государственных и народнохозяйственных задач (проведение денежной реформы и реформы налоговой системы, индустриализация страны и коллективизация сельского хозяйства, внедрение и укрепление строжайшей плановости всего народного хозяйства) и в условиях, когда капиталистическое окружение, несмотря на полный разгром многократных иноземных вооруженных интервенций и внутренних контрреволюционных банд, не прекращало вражеских замыслов и попыток засылкой шпионов, вредителей и диверсантов и организацией заговоров всячески противодействовать социалистическому переустройству страны, свалить и ликвидировать пролетарскую диктатуру».

С другой стороны, в государственном аппарате союзных республик еще не было накоплено опыта согласования законодательных и функциональных правомочий союзных республик с установленным Союзной Конституцией разграничением компетенции Союза ССР и союзных республик и в то же время «имелось еще много недостатков, унаследованных от дореволюционной, бюрократической системы управления».

В этих условиях организация в СССР конституционного надзора имела особо актуальное значение и являлась дополнением и развитием форм и методов проведения и укрепления на всей территории СССР единой социалистической законности.

Полномочным решающим органом конституционного надзора являлся Президиум Центрального Исполнительного Комитета СССР, на который Союзной Конституцией 1924 года было возложено наблюдение за проведением в жизнь Союзной Конституций и за исполнением всеми органами власти всех постановлений съездов Советов и Центрального Исполнительного Комитета СССР (ст. 30), с правом приостанавливать и отменять постановления СНК и отдельных наркоматов СССР, а также центральных исполнительных комитетов и совнаркомов союзных республик (ст. 31), а также приостанавливать постановления съездов Советов союзных республик с последующим внесением своих постановлений на рассмотрение и утверждение Центрального Исполнительного Комитета СССР (ст. 32).

В тех же целях утверждения на всей территории СССР единой революционной социалистической законности при Центральном Исполнительном Комитете СССР были учреждены Верховный суд СССР и Прокуратура Верховного суда СССР.

Учреждение этих органов предопределялось объединением советских республик в единое союзное государстве и в основном – необходимостью судебной и прокурорской инстанций, имеющими общесоюзное значение и обеспечивающими неуклонное проведение в судебной и прокурорской деятельности на всей территории СССР общесоюзного законодательства.

В этих целях Прокурору Верховного суда СССР и Верховному суду предоставлены были права надзора за соответствием приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов союзных республик включительно до постановлений пленумов верховных судов союзных республик общесоюзному законодательству и права их опротестования.

На Прокурора Верховного суда СССР Союзная Конституция 1924 года возлагала также надзор за законностью деятельности ОГПУ (ст. 63).

Вместе с тем Прокуратура Верховного суда СССР и Верховный суд в лице его Пленума, в который входили председатели верховных судов союзных республик, представитель ОГПУ и члены по персональному назначению Президиума ЦИК СССР при обязательном участии Прокурора Верховного суда СССР, выполняли ряд функций конституционного над­зора.

Более подробно функции и права Прокуратуры Верховного суда СССР (и Верховного суда СССР) были определены в «Положении о Верховном суде СССР», утвержденном ЦИК СССР 23 ноября 1923 года, которое в дальнейшем было переработано и заменено «Положением о Верховном суде СССР и Прокуратуре Верховного суда СССР», утвержденным постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июня 1929 года.

В январе 1928 года ВЦИК и СНК РСФСР постановили «исходя из единства судебной политики и управления судебными органами», реорганизовать коллегию Народного Комиссариата Юстиции РСФСР таким образом, чтобы в ней в «максимально полной мере было обеспечено единство руководства всеми отраслями деятельности Народного Комиссариата Юстиции и, в особенности, было обеспечено руководство и управление в отношении прокуратуры и судебных органов»: «Установить при Народном Комиссаре Юстиции двух заместителей – одного по линии прокуратуры, являющегося Прокурором Республики, и другого – по линии судебных орга­нов, являющегося Председателем Верховного Суда РСФСР. Вся работа по руководству судебным управлением остается сосредоточенной в Народном Комиссариате Юстиции, в особом отделе, и находится под непосредственным управлением заместителя Народного Комиссара Юстиции по судебной линии. Непосредственное руководство судебной практикой и проведение единой судебной политики Верховный Суд осуществляет как путем пересмотра отдельных судебных решений и приговоров и путем дачи разъяснений по конкретным делам, так и сводками своих постановлений по конкретным делам и своих разъяснений по всем вопросам судебной практики. Опубликование этих сводок (отчетов, информационных или инструктивных писем) после утверждения их Президиумом Верховного Суда может быть опротестовано Прокурором Республики Народному Комиссару Юстиции не позже трех дней».

Таким образом, дополняя собой систему органов советской прокуратуры союзных республик, но не объединяя и не подчиняя себе эти органы, Прокуратура Верховного суда СССР являлась:

- непосредственно подчиненным Президиуму ЦИК СССР органом конституционного надзора за законностью, с точки зрения Союзной Конституции и общесоюзного законодательства, постановлений верховных органов союзных республик и вьющих органов государственного управления СССР, с правом инициативного возбуждения соответствующих вопросов как непосредственно в Президиуме ЦИК СССР, так и через Пленум Верховного суда СССР;

-   полномочным органом общего надзора за точным и неуклонным исполнением и проведением в жизнь на всей территории СССР общесоюзного законодательства, осуществлявшим этот надзор в отношении наркоматов и других центральных учреждений и организаций СССР непосредственно, а в отношении республиканских и местных органов – через прокуроров союзных республик (путем соответствующих предложений, сообщений и сношений);

-   общесоюзным органом судебно-прокурорского надзора за законностью рассмотрения и разрешения уголовных и гражданских дел, осуществляемого ею в отношении судебных органов СССР – в полном объеме, а в отношении судебных органов союзных республик – с точки зрения соответствия общесоюзному законодательству приговоров, решений и определений, а также и постановлений пленумов верховных судов союзных республик;

-   общесоюзным органом, возглавляющим и объединяющим в союзном масштабе организацию и руководство деятельностью специализированных прокуратур – военной, по надзору за ОГПУ, а в дальнейшем – железнодорожной и воднотранспортной;

- органом, полностью осуществлявшим прокурорские функции в отношении дел, подсудных коллегиям и специальным судебным присутствиям Верховного суда СССР.

С такой компетенцией Прокуратура Верховного суда СССР была первым этапом развития согласования и объединения прокурорской деятельности в союзном масштабе.

В1929 году компетенция, права и обязанности Прокуратуры Верховного Суда СССР получили существенное уточнение и развитие в новом «Положении о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР», которое было утверждено Президиумом ЦИК СССР 24 июля 1929 года, а опубликовано – 19 августа того же года.

Принятое в декабре 1933 года Положение о Прокуратуре Союза СССР возложило на нее обязанности, в частности, «надзора, на основе особого положения, за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно-трудовых учреждений», а также «наблюдения за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями» (ст. 4 Положения). При этом «надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ Прокурор Союза ССР осуществляет непосредственно. При Прокуратуре Союза ССР, в соответствии с этим, состоит возглавляемая старшим помощником Прокурора Союза ССР прокуратура по специальным делам».

В современной России при осуществлении возложенных на него функций прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует иные полномочия, предусмотренные при осуществлении общего надзора. Мы видим, что основы таких функций закладывались в исследуемый период, несмотря на то, что рычаги воздействия прокуратуры были гораздо слабее, чем в настоящее время.

 

Заключение        

Таким образом, прокуратура в системе советской политической юстиции играла двойственную роль. С одной стороны, ее обязанностью было осуществление надзора за соблюдением законности при проведении следствии, судебного и внесудебного рассмотрения дел. Нельзя сказать, что эта функция не осуществлялась. В архивах есть документы, свидетельствующие о том, что многие прокуроры протестовали против явного пренебрежения законами. Этому способствовало и то, что власти были заинтересованы в балансе: за органами госбезопасности был какой-то надзор. В то же время прокуратура покрывала беззакония ОГПУ-НКВД-МГБ, именно прокуроры выступали обвинителями по фальсифицированным делам и участвовали в работе внесудебных органов (так называемые «особые совещания» или «тройки»). Руководство союзной прокуратуры не поощряло попыток рядовых работников прокурорской системы как-то противостоять беззаконию и произволу.

Оценивая в историческом разрезе формирование правовых основ деятельности прокуратуры в советский период, отметим следующее:

- длительное пребывание прокуратуры непосредственно в системе органов исполнительной власти подрывало основы ее самостоятельности и независимости, реальным образом, в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами и установленными процедурами, ориентировало осуществление прокурорского надзора с учетом, так называемой, целесообразности, в интересах требований местных властей, в ущерб укреплению законности;

-         мало что изменилось по существу и с принятием Конституции 1936 года и законов, формально декларирующих независимость прокуратуры. Партийно-государственный механизм, ставивший целью любыми средствами укрепить режим абсолютной власти, серьезно деформировал деятельность прокуратуры, поставил ее в один ряд с другими карательными органами, осуществлявшими репрессии в период сталинского террора;

-      реформы «хрущевской оттепели» способствовали устранению в актах, регулирующих правовые основы деятельности прокуратуры, наиболее одиозных положений тоталитарной эпохи, однако реликты старых подходов до конца устранены не были.

Серьезный урон законности, правам граждан был нанесен в период сталинских репрессий, когда деятельность правоохранительных органов была деформирована, и на первый план вышли карательные органы (ОГПУ, НКВД, МГБ), приоритет которых признавался и использовался в своих интересах высшими органами государственной власти. После обретения автономного функционирования, в соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 года «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» и утвержденным 17 декабря 1933 года Положением о Прокуратуре Союза ССР, прокуратура стала самостоятельным органом. Были определены ее функции и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор (наблюдение) за правильным и единообразным применением законов судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений. Отмеченные направления деятельности сохранились, путем их определенного реформирования, и до наших дней.

Надзор за исполнением законов – главное направление деятельности прокуратуры. С его помощью решается широкий круг задач прокурорской деятельности: соблюдение Конституции РФ, исполнение действующих на территории страны законов, обеспечение единства и укрепления законности, прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства. Попытки преждевременно отказаться от отдельных полномочий прокурора, тем более от прокурорского надзора в целом, существенно ослабят контрольную функцию государства, повлекут потерю квалифицированных прокурорских кадров. Предложения, направленные на лишение прокуратуры функции осуществления надзора под предлогом приведения правовой системы России в соответствие с западными стандартами, исключат прокуратуру из перечня органов, защищающих население от чиновничьего и криминального произвола, оставят без надежной бескорыстной государственной защиты многие тысячи пенсионеров, несовершеннолетних, малообеспеченных граждан и другие слои населения России.

Прокурорский надзор как дополнительная гарантия защиты прав и законных интересов граждан не противоречит принципам демократии. Совершенно не правы те, кто считает, что правозащитная деятельность прокуратуры ограничивает их возможность обжаловать в суд нарушения законности. Обращение в суд нельзя признать единственной формой защиты прав и свобод. Это осознали во многих европейских странах, в которых существуют параллельные институты по обеспечению законности и защите прав человека. Существуют различные виды конституционных прав. Правозащитная функция прокуратуры в равной степени относится ко всем правам граждан, поскольку все конституционные права равноценны. Если государство признает эти права, то оно обязано обеспечить их равную защиту. В то же время разные виды конституционных прав и свобод человека и гражданина имеют особенности в своей защите правоохранительными органами Российской Федерации, включая и прокуратуру. Эти особенности вытекают из юридической природы той или иной группы конституционных прав и свобод. Юридическая природа социально-экономических и культурных прав определяется тем, что эти права относятся к так называемому «второму поколению» прав и свобод человека и гражданина и закрепляются в законодательстве в духе позитивистской доктрины прав и свобод.

К «первому поколению» прав и свобод (личным правам) относятся права, которые были сформулированы в буржуазных революциях XVII -XVIII веков, а затем конкретизированы и расширены в практике и законодательстве демократических стран. Иная юридическая природа у прав «второго поколения». Юридическая природа социально-экономических и культурных прав состоит в том, что учреждаются государством, даются каждому со стороны государства и зависят от государства. При этом государство в интересах населения, а иногда и в популистских целях, нередко стремится закрепить в законодательстве такой набор социально-экономических прав и свобод и их объем, который потом не в состоянии финансово обеспечить. Это ставит соответствующие задачи перед прокуратурой и накладывает на нее дополнительную нагрузку. Для осуществления прав «второго поколения» недостаточно одного соблюдения права, а требуется его исполнение, которое достигается активными действиями государства.

Список использованной литературы

1.     Ленин В.И. Два мира. Соч. Т. 16.;
2.     Ленин В.И. О двойном подчинении и законности. Соч., т. 33;
3.     Собрание узаконений РСФСР. 1917. № 4;
4.     Положение «О прокурорском надзоре» от 28 мая 1922 г. // Собрание узаконений РСФСР, 1922. № 36;
5.     ГА РФ. Ф. 353. Оп. 5. Д. 17. л. 194;
6.     ГА РФ. Ф. 353. Оп. 5. Д. 18. л. 157;
7.     ГА РФ. Ф. 8131. Оп. 7. Д. 39. л. 143;
8.     Судебные уставы Императора Александра II. СПБ, 1883.;
9.     Берман Я.Л. Декреты Октября. / Советское государство. М. 1933. № 6.;
10. История советской прокуратуры в важнейших документах\ Под ред. К.А. Мокичева. М. 1952.;
11. История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу и организации суда и прокуратуры. 1917 - 1954 гг. Сб. документов. М. 1955.;
12. Российское законодательство Х-ХХ в. Т. 4. / Отв. ред. А. Г. Маньков, М, 1986.;
13. Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 8. / Отв. ред. В.В. Виленский, М. 1991.;
14. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Под сенью русского орла. Российские прокуроры второй половины XIX - начала XX в. М., 1996.;
15. Сухарев А.Я. Историческая судьба российской прокуратуры. М. 2001;
16. Беляев В.П., Борисов Г.А., Горячковская И.М., Теплов В.И. Прокурорский надзор в России: историко-теоретический очерк. Белгород.2001;
17. Беляев В.П. Надзорная форма государственной деятельности в России (вопросы теории). Белгород. 2001;
18. Бессарабов В.Г. Динамика становления и развития российской прокуратуры\\ Право и политика. 2001. № 3.