Зверков Е.А.

Уникальность геополитического положения России, имевшая место на самых ранних этапах зарождения и существования нашего государства, а так же исключительные по своей величине территориальные владения ставили проблему эффективного и наименее громоздкого управления такими необъятными владениями как наиболее приоритетную задачу, от которой напрямую зависит выживание государства на международной арене и сохранение своего статуса великой мировой державы. Нам не всегда удавалось найти верный путь – и тогда нас жестоко наказывали, как сделали монгольские орды под предводительством Бату-хана.

На протяжении многих столетий руководители России пытались найти оптимальный способ управления, адаптировать её к перманентному территориальному росту и постоянно меняющимся внешнеполитическим ориентирам. Наиболее основательной и долговечной была система, разработанная Екатериной II. В 1775г., сразу после подавления мощного крестьянского движения, всколыхнувшего значительную часть империи, она провела свою знаменитую губернскую реформу. Целью этой реформы было преобразование местного управления на началах строгой централизации и унификации всех местных учреждений. Это должно было облегчить контроль над территориями и обеспечивать порядок. Реформа к тому времени назрела со всей своей очевидностью, что продемонстрировала слабость местных властей во время восстания Емельяна Пугачёва. Губерниями, как и прежде, управляли губернаторы, власть которых была значительно усилена. Вместе с тем у них изъяли судебную и финансовую функции. Помогало губернатору губернское правление. Две-три губернии объединялись в генерал-губернаторства. Их руководители обладали рядом чрезвычайных полномочий.[1]

Тогда же появился и прообраз будущих земств. На местах были созданы выборные сословные учреждения – дворянские собрания. Раз в три года проводились съезды дворян каждого уезда для избрания должностных лиц и уездного предводителя, капитан-исправника и заседателей в различные учреждения. Так дворянство контролировало положение дел в уезде.[2]

В таком состоянии органы управления в провинции просуществовали с незначительными изменениями вплоть до реформ Александра II, когда была коренным образом трансформирована вся система управления. К этому шагу императора подвело кризисное состояние государства, его огромное отставание от развитых западных стран, угроза скатывания в разряд второстепенных держав. Особенно острым фактом стало поражение в Крымской войне. Стало ясно, что затягивать с реформами больше уже нельзя.

Земская реформа была логичным продолжением программы модернизации государства. Освобождённых крестьян нужно было адекватно интегрировать в систему государственного управления. Прежняя, екатерининская система управления была уже непригодной. Поэтому требовались новые органы управления, которые не только обеспечивали бы управление бывшими крепостными, но и учитывали новое экономическое положение.

1 января 1864г. Александр II подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», положившее начало земской реформе. Принципиальным отличием этой реформы от всех предыдущих преобразований местного управления было создание всесословных органов местного самоуправления.[3]

Согласно «Положению» 1864г. в губерниях и уездах создавались выборные земские учреждения – уездные и губернские земские собрания для заведования местными хозяйственными делами.

Принцип формирования. Сначала по трём куриям выбирались представители в уездные земские собрания. Эти собрания работали под председательством уездного предводителя дворянства, одновременно возглавлявшего уездное дворянское собрание. Они собирались ежегодно для обсуждения вопросов местной жизни и руководства хозяйственными делами. Для постоянной работы уездное земское собрание избирало из своей среды исполнительный орган – уездную земскую управу, состоящую из председателя и двух членов.

Уездные земские собрания избирали из своей среды губернских гласных (от шести уездных гласных – одного губернского). Из них составлялись губернские земские собрания, срок полномочий которых так же ограничивался тремя годами. Собрание действовало под председательством губернского предводителя дворянства. Так же избиралась губернская земская управа.

Реформа подвергалась резкой критике со стороны сил левого политического спектра. Основным недостатком считали «недостроенность» реформы, нехватки в ней «фундамента», под которым подразумевали самую мелкую земскую единицу – волостное земство, и «крыши», т.е. Всероссийского земства – Думы. И если с «фундаментом» дела так и не наладились, то «крышу», несмотря на всю её противоречивую историю возникновения и функционирования, после Революции 1905-1907гг. всё-таки «построили», и Россия, впервые в своей политической практике, получило всенародно представленный орган. В таком виде и встретило государственное управление события февраля 1917г.

Сразу после начала Февральской революции (или как её ещё называют «Февральская буржуазно-демократическая революция» или «февральский переворот») Россию и Воронежскую губернию в частности всколыхнул взрыв общественной активности. Настало время проверки зрелости общества и его способности в плане самоуправления.

Возникает сумятица и неразбериха в органах власти. В губернии появилось сразу несколько организаций, претендовавших на ту или иную часть властных полномочий в Воронежской губернии. Все эти организации будут тянуть одеяло на себя, чем значительно усложнят всё дело управления.

Обратимся более подробно к тому, что имело местное управление в Воронеже накануне Февральской Революции.

Пришедшим еще из империи и являвшимся законным представителем коронной власти был губернатор. В его ведении находилась вся власть в регионе: административная, хозяйственная, полицейская. Постановлением Временного Правительства «губернатор» был переименован в «губернского комиссара». Сложно сказать, насколько были урезаны его права «де-юре», но нет сомнений, что «де-факто» из-под компетенции главы региона были плавно выведены часть вопросов. Что важно, эта должность была официально признана Временным правительством, т.е. имела под собой законное основание. Временное правительство же в первые дни заменило царского губернатора М.Д. Ершов с его поста и заменила его В.Н. Томановским. Может, его фигура рассматривалась как более лояльная в отношении Временного правительства, и оттого безопасная. Впрочем, и Томановский пробудет на новом для себя посту не очень долго – всего несколько месяцев.

Показателен тот факт, что Г.А. Пуле сохранил за собой пост и.д. городского головы, правда тоже лишь до конца весны.

Со времён Империи достался и такой немаловажный орган земского управления как Городская Дума. Традиционно этот орган являлся цензовым, имевшим в своём составе представителей всех сословий. Городская дума ведала исключительно хозяйственной жизнью города. Не являлся органом коронной власти, но был органом самоуправления, возникшим в результате реформы земского самоуправления Александра II. Тем не менее, выполняя хозяйственные функции, земство со временем стало играть и важную политическую роль, несмотря на противодействие со стороны властей. После Февральской революции городская дума обрела и политические функции в регионе. Как это часто бывает в эпоху смут, круг своих полномочий она фактически определяла самостоятельно. Вскоре гордума серьёзно демократизировалась и включила в свой состав представителей нескольких общественных органов управления. Одним из первых действий новой власти в плане «созидания» стал снос Триумфальной арки у Петровского сквера как «яркого памятника павшего, позорного старого строя». Издержки демократии, так сказать.

Выборы в городскую думу. После того, как в городскую думу попали в результате перевыборов с участием представителей от комитета объединённых общественных организаций, Советов рабочих и солдатских депутатов и губернского исполнительного комитета новые люди, городская дума значительно полевела. Она уже не так крепко держится за Временное правительство, как прежде. Она требует к себе определенного внимания. Так, принимая присягу на верность Временному правительству была попытка сделать весьма интересное дополнение: «это обращение буду выполнять…если действия Временного правительства не будут противоречить интересам свободы русского народа и завоеваниям революции». Правда нужно добавить, что после долгих прений эта попытка большевиков провалилась.

К сфере городской думы по сути можно отнести городскую управу, как органа исполнительной власти региона, и губернскую продовольственную управу, орган, целью которого была борьба с продовольственным кризисом в губернии.

Революция выплеснула на политическую арену несколько совершенно новых организаций. В каждой из них доминировали свои социальные группы, они преследовали свои цели, иногда диаметрально противоположные тому, чего от них требовала центральная власть или та группа, которая их делегировала и дала определённые властные полномочия. Вполне естественно, что, не имея в своём составе, за редкими исключениями, профессиональных управленцев, эффективность этих организаций и их реальное функционирование зачастую оставляли желать лучшего.

А теперь обратимся к тому, что дала управлению Февральская революция.

Ранее всех был сформирован Комитет Объединённых Общественных Организаций. Вечером 28 февраля в подвальном помещении кафе «Чашка Чаю» состоялось частное совещание, на котором присутствовали И. Кожевников, Х.П. Глонти, Скляренко, Амосов, А.П. Яковлев, Ф.А. Павлов, Велеславов. Обсуждая сложившееся положение, они пришли к выводу о необходимости создания органа «общественной безопасности». [4]Сложно сказать, были ли у них объективные причины для принятия такого решения, и насколько продуманным оно вообще было, ведь для охраны спокойствия и порядка царская администрация располагала значительным полицейским аппаратом и жандармерией. Конечно, если смотреть с позиций ещё действовавшей коронной администрации, то решение не совсем корректное. Но если посмотреть с ракурса революции, то оправдание есть. Революционеры и им же сочувствующие никак не могли считать полицию и жандармов своими союзниками, более того – на органы правопорядка в максимальной возможной мере вешались все прегрешения администрации, их не рассматривали иначе, как врагов революции. Поэтому возникла необходимость создания собственного прототипа полиции.

А уже на следующее утро состоялось совещание, на котором присутствовало более 40 человек, в числе которых были кооператоры, железнодорожники, земские служащие, преподаватели учебных заведений, представители от общества народных университетов и ряда других организаций.

Эти люди чем то напоминали кучку заговорщиков: слухи о падении царя были еще слишком неопределёнными, события в Петрограде сильно будоражили воображение, воздух был наполнен предгрозовой свежестью, нужно было что то делать, но что – никто не знал. В такой обстановке А.Н. Татарчуков (меньшевик по партийной принадлежности) предложил немедленно создать орган, который объединил бы существующие общественные организации. Также собравшиеся признали целесообразным создать легальный орган при городской думе в виде комиссии, например, продовольственной, с участием собственных представителей. Для переговоров с Думой была избрана делегация во главе с П.Я. Ростовцевым (кадет по партийной принадлежности, будущий председатель губернского исполнительного комитета и губернской продовольственной управой). Было решено продолжать свои заседания в помещении «Чашка Чаю» и присвоить себе название «Временный Комитет общественных организаций».

Как и прежде, дело решили не откладывать в долгий ящик. Время настало такое, что «долго запрягать» не имело смысла. Утром 2 марта, в Городскую Управу явились уполномоченные Временного Комитета общественных организаций с заявлением о необходимости включить в состав городской продовольственной комиссии представителей местных организаций в целях ознакомления населения об истинном положении продовольственного вопроса. Смело. Но этот шаг оправдал себя. Городская дума не стала препятствовать и включила в состав продовольственной комиссии 12 человек.

Едва ли не определяющую политическую роль играли Советы. Они возникли на местах несколько позже, чем в столицах. Образование первых советов в Воронежской губернии произошло следующим образом. Неутомимые члены Комитета объединённых общественных организаций 4 марта организовали в подвальном помещении кафе «Чашка Чаю» заседание с участием представителей от рабочих.

Эти рабочие выделились в особую группу и объявили себя Советом рабочих депутатов. Здесь же был избран временный Исполнительный комитет в составе: председатель – В.И. Крупецкой, товарищ председателя – А.Н. Татарчуков, секретарь – А.В. Михайлов. Составлено и обращение к рабочим, в котором объясняется необходимость создания Советов. Своей целью Совет рабочих депутатов поставил совместную работу с Комитетом объединённых общественных организаций в деле устроения городской жизни (земство-2).

Также Совет пообещал защищать интересы рабочих. Принцип выбора депутатов в Совет – по одному работнику или работнице (как видим, женщины на равных могли принимать участие) от каждых 300 человек. Если это были небольшие предприятия, в которых работало меньшее количество людей, то им следовало объединяться с другими предприятиями, и сообща выбирать своих депутатов. Кроме того, следовало включить в Совет по одному представителю от всех социалистических партий. Представители от буржуазных партий, таких как кадеты, допущены, как мы видим, не были. Юридически Совет рабочих депутатов не имел никаких властных полномочий и фактически не был признан Временным правительством. 5 марта были проведены первые выборы депутатов.

Уже 10 марта сменилось руководство в Исполнительном комитете Совета рабочих депутатов. Председателем был избран В.П. Кобытченко (эсер по партийной принадлежности), видный деятель революции в Воронеже. Через несколько дней Советы рабочих депутатов были объединены в своей деятельности с Советами солдатских депутатов. Образованы несколько уездных исполнительных комитетов.

В апреле на губернском крестьянском съезде был сформирован Совет Крестьянских Депутатов. Он также вольется в общую структуру Советов. Со временем будет осознана необходимость коренной реорганизации Советов.

В 10-х числах марта состоялось заседание Совета рабочих и солдатских депутатов, имеющее большой интерес. В принятой на собрании резолюции Совет поддержал продолжение войны, мотивируя это необходимостью «защиты свободной России». Кроме того, деятели Совета призвали «бодро стоять в рядах армии». Сделано заявление о необходимости «доведения войны до победного конца». Учитывал ли при этом Совет мнение основной массы гражданского населения и армейского контингента – неясно. Ведь с учётом того, что на фронте уже давно росло недовольство, а в тылу – тяжёлое настроение, это решение могло снизить политический рейтинг Советов. Кроме того, была выказана поддержка Временному правительству. Это можно объяснить тем, что Временное правительство имело и социалистического министра, а в Советах как раз имели большинство эсеры и меньшевики. Выходит, они пропагандировали интересы центральной власти на местах, интересы своего лидера – министра юстиции А.Ф. Керенского. Это лишь очередная демонстрация того, как проэцируется политика центра на регионы. Но особой гибкости политике меньшевиков и эсеров на местах это обстоятельство не давало, скорее даже наоборот, давало политические бонусы ленинцам, умело игравших на эмоциях населения.

Есть основания полагать, что такая политика Советов нравилась далеко не всем, что провоцировало ряд митингов с критикой в адрес Советов, тщательно поддерживаемых пропагандистскими действиями членов ИКОС. Ощущая зыбкость почвы под ногами и нуждаясь в стабилизации обстановки, 26 мая Совет РСКрД после обсуждений постановил:

1) Все митинги, кроме митингов, устраиваемых Советом, не допускаются на неделю с момента постановления

2) На будущее время все митинги должны происходить с ведома президиума ИК Совета. [5]

Парадокс: в своё время от царской администрации требовали свободы собраний, митингов и пр. Теперь эти же выразители «народных чаяний», не пробыв у власти еще и трёх месяцев, стремятся эту же «свободу» отобрать.

Таким образом Совет пытался сдержать бурный рост настроений, направленных отнюдь не в поддержку правых социалистов. Но при этом Советы могли опираться на большую часть крестьянства, еще придерживавшихся эсеровской партии, хотя тоже во многом более интуитивно, чем в результате интеллектуальных измышлений. Ведь ни для кого не секрет, что крестьяне азы политических идеологий различных партий постигали весьма сложно. Хотя нужно отметить, что в деревне постепенно растёт и влияние большевиков, пусть не так быстро, но стабильно. Т.е., Советы вели весьма рискованную политику, отвечавшую интереса далеко не всех слоёв общества.

Кроме того, Совет крайне нуждался в финансовых вливаниях, не получая почти никаких дотаций сверху. Жили за счёт добровольных отчислений рабочих, да еще принудительных налогов с предпринимателей. К началу мая скопилось достаточно средств, чтобы начать издавать газету «Известия Воронежского Совета РСКрД». Параллельно с собственно агитработой Советы активно старались дискредитировать большевиков. Официально считалось, что большевики партия невлиятельная и на них даже внимания обращать не стоит. Но несложно заметить, что как раз таки большевики были самыми упоминаемыми в периодической печати, при том что их старались оклеветать как можно хлеще. Несложно понять, что влияние судя по всему было немалое, ежели так волновалось эсеро-меньшевистское большинство Советов.

4 марта, несколькими часами позже заседания Комитета объединённых общественных организаций, состоялось экстренное заседание городской думы, на котором обсуждался вопрос о принятии мер к сохранению в городе порядка и спокойствия. В результате было единогласно постановлено о необходимости немедленно взять под охрану порядок в городе и пригородах в руки городского управления, для чего в спешном порядке учреждался «Исполнительный Комитет Общественного Спокойствия». Состав комитета: 3 гласных думы, 1 представитель уездной земской управы и представители общественных организаций. Решено немедленно выбрать председателя комитета с тем, чтобы он без промедления приступил к выполнению своих обязанностей.[6] От городской думы были избраны М.Н. Литвинов, С.Ф. Романихин, В.Г. Веселовский. От уездной земской управы избран С.Н. Крашенинников. Постановлено учредить должность начальника гражданской милиции г. Воронежа, избрав на эту должность гласного Думы И.В. Шаурова. Милиция была учреждена взамен жандармерии и органов полиции, которых комиссары Временного правительства начали разоружать еще 3 марта. К слову сказать, реформа «полиции» тогда проводилась гораздо жестче и радикальнее, чем недавняя реформа МВД, но тогда была действительно создана совершенно новая система. Полагали, что народная милиция сможет самостоятельно управлять обстановкой. Поэтому старую полицию решено было снести начисто.[7]

Городской голова должен был телеграфировать о решениях собрания премьер-министру Львову и просить его об утверждении Исполнительного комитета общественного спокойствия и начальника гражданской милиции. Уже 7 марта Львов дал свое официальное согласие на существование и этой организации, и должности начальника милиции, одновременно указав на необходимость скорейшего утверждения центральной власти на местах. Исходя из того, что реакция высшей власти оказалась невероятно быстрой, что для России впринципе нехарактерно, а тон телеграммы довольно лояльный, можно утверждать, что Временное правительство крайне опасалось за положение дел в регионах и очень нуждалось в поддержке. Иначе это объяснить сложно.

Председателем Исполнительного комитета был единогласно избран М.Н. Литвинов.

Как видно из вышеуказанного, Исполнительный комитет фактически являлся придатком городской думы и органом официальной государственной власти. Признан Временным правительством. Реорганизован 9 марта. Установлен следующий принцип формирования комитета: по 7 представителей от городской думы, Советов рабочих депутатов, и Комитета объединённых общественных организаций, к ним добавлялись 3 представителя офицерства и 4 депутата от солдат (т.е. 7 от Совета солдатских депутатов). Как видно из состава комитета, крестьяне еще не включились в движение. То ли ещё не до них было воронежским деятелям, то ли решили пока не рисковать и посмотреть на крестьян со стороны.[8]

На том же собрании по предложению председателя Острогожской Уездной Земской Управ А.В. Пассек решено организовать «Губернский Исполнительный Комитет». Предполагалось, что Губернский исполнительный комитет будет функционировать как орган губернской власти до того времени, как новым правительством будет образована новая исполнительная власть на местах. Губернский исполнительный комитет включал в свой состав представителей многих социальных категорий и организаций как то городская дума, комитет объединённых общественных организаций, Совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Также официально признан Временным правительством. Одним из первых указов губернского исполнительного комитета стало распоряжение по уездным земским управам «о немедленной сорганизованности комитетов для поддержания безопасности и спокойствия»[9]. Как видим, проблема правопорядка стояла очень остро.

Такова краткая история формирования и начала короткой деятельности органов государственной власти и общественного самоуправления в провинции. Они были сметены с исторической арены так же быстро, как и создавались. Но и этого времени им хватило, чтобы оставить свой след в истории.


[1] Омельченко Н.А. История государственного управления в России. / Омельченко Н.А. – Москва, 2007г. – С. 215

[2] Там же. С. 217-218

[3] Там же. С. 258.

[4] Лавыгин Б.М. 1917 год в Воронежской губернии. / Лавыгин Б.М. – Воронеж, 1928г. С. 6.

[5] Там же. С. 47

[6] Там же. С. 9.

[7] Там же. С. 10

[8] Воронежский телеграф. – 1917. – 10 июня.

[9] Там же. 10 марта.

При реализации проекта используются средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии c распоряжением Президента Российской Федерации № 11-рп от 17.01.2014 г. и на основании конкурса, проведенного Общероссийской общественной организацией «Российский Союз Молодежи»

Go to top