Виценец Т.Н.

Введение

Каждый этап исторического развития России характеризуется своеобразными социально-политическими особенностями. Новое государственное строительство осуществляется в условиях, когда идет интенсивный пересмотр многих из существующих ранее представлений об организующем и регулирующем воздействии государства. Коренное изменение роли государства в современном мире, обретение им нового качества - информационно - аналитического, прогнозирующее – стратегического, а отсюда – социального и демократического стало важнейшими итогами постиндустриальной революции. Но на этот вызов, прежде всего, не ответило российское государство, которое, оказавшись в критической ситуации, ввергло в него всё российское общество, не смогло осуществить свою главную функцию – обеспечение национальной безопасности.

Нельзя не согласиться с Г.В.Атаманчуком, считающим, «что основным внутренним источником, причиной, движущей силой всех наших бедствий, страданий, бедности, отсталости, перманентного кризиса и прочих явлений   (перечень которых может быть бесконечным) был и остается государственный аппарат во главе с соответствующими властями предержащими1.

Изменяясь, российское общество строит новое государство, которому нужны квалифицированные специалисты, способные эффективно и достойно ответить на вызовы времени согласно новым потребностям общественного развития.

Безусловно, успех проводимых в России реформ в значительной степени определяют кадры, являющиеся самым значительным ресурсом любого общества, любой страны.

Признавая, что в государстве невозможно обойтись без государственного управления, значит и без государственных служащих. Именно государственные служащие выполняют практические задачи, которые возлагаются обществом на свои государства.

Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности, связанные с качеством государственного управления. Следовательно, формирование современной хорошо отлаженной и эффективно действующей системы государственной службы России относится к приоритетным направлениям преобразований, происходящих в административно-политической сфере.

Вопрос о государственной службе как о профессиональной деятельности по обеспечению полномочий органов государственной власти приобрел свою значимость в связи с конституционным провозглашением целей строительства демократического правового социально ориентированного государства.

Государство должно четко определиться, какой государственный служащий ему понадобится завтра.

В рамках данного пособия рассматриваются первые итоги формирования системы государственной службы и кадровой политики в РФ, делается попытка определить перспективы ее развития в нашей стране.

Пособие подготовлено с учетом требований государственного образовательного стандарта по специальности «государственное и муниципальное управление» для высших учебных заведений и рассчитано на студентов, аспирантов, преподавателей и слушателей факультетов и курсов повышения квалификации и переподготовки государственных и муниципальных служащих.

Раздел 1. Становление «Государственной службы» в древней Руси

Российское государство возникает в IX веке, когда происходит объединение племенных союзов и суперсоюзов славян – первых государственных образований. Основными суперсоюзами являлись: Куяба (вокруг Киева), Славия (район озера Ильмень с центром в Новгороде), Артания (Рязань, Чернигов). Датой образования государства является 882 год, когда князь Олег объединяет северную Славию и Киев в единое образование – Киевская Русь. Со становлением государства начинают формироваться все присущие ему институты и механизмы. Как основной институт формируется и «государственная служба» Древнерусского государства. Служба князю в Древней Руси не являлась государственной службой в нынешнем понимании этого термина. Это была «протослужба» – предтеча современной, которая явилась основанием формирования в сложном историческом процессе современной государственной службы

1.1. Княжья служба Киевской Руси (IX – перв. четв. XII вв.)

В Киевской Руси закладывались основы государственного управления и «государственной службы», которые первоначально были нераздельны с военной организацией и строились на принципах вассалитета.

Необходимо отметить, что в древнейшем киевском периоде нашей истории высший класс распадался на два разряда лиц, различных по своему положению и происхождению: дружинников, бояр княжеских и так называемых бояр земских.

Земское боярство образовалось в среде днепровских и ильменских славянских племен ещё до пришествия варягов. Боярами в древнейшее время назывались все сильнейшие люди страны, богатые землевладельцы и рабовладельцы и мужественные воители.

Из среды боярства в первую очередь выделялись «лучшие люди», нарочитые мужи, становившиеся впереди других вследствие большого богатства, выдающихся личных качеств или особых заслуг. Из этой высшей знати первоначально города выбирали себе правителей. Древнейшие славянские князья правили землями вместе с лучшими мужами, старейшинами града. Позднее, при варяжских князьях, эти старейшины града, «старцы градские» (сенаторы), «нарочитые мужи» нередко призываются в совет князей в качестве представителей народа.

Великий Князь в решении вопросов государственного управления, защиты территории и др. опирался на дружину– вооружённый конный отряд, который всегда находился при князе (дружинники жили или на княжеском дворе, или компактно в специальных поселениях).

Бояре-дружинники резко отличались от земского боярства, которое в основном было славянского происхождения. Княжеская дружина до XI века была преимущественно варяжской. В дружинах князей XI и XII вв. встречались также и люди из южных кочевников, половцев, хазар и тюрков, а также из финнов, угров (мадьяр). Князья принимали в свою дружину всякого витязя, из какого бы народа он ни был.

Немногочисленные дружинники варварского и славянского происхождения не изменяли варяжского характера дружин первых князей. Варяги занимали первые места. С течением времени в дружины начали поступать всё в большем числе славяне. С XI века преобладающим элементом их становится туземный, славянский.

Пришельцы варяги были подвижными воинами, витязями; не имея первоначально земельных владений, они жили военной добычей и содержанием, получаемым от князей, они были не земскими, но княжими мужами, были связаны только с князем товариществом военной дружины. Дружина составляла личную рать князя и называлась по его имени: Ярославля, Владимирова, Мстиславля дружина.

Чем знаменитее и доблестнее был князь, тем храбрее и многочисленнее была его дружина. Дружина делила с князем его счастье и беды; вместе с князем уходила из стольного города, когда он терял над ним свою власть вследствие возмущения народа или победы соперника. Дружинники стремились своими подвигами прославить князя, а себе добиться чести. Князь, как старший товарищ, делился с дружиной всем, что имел. Князья дорожили верной дружиной и берегли её во время войн: готовясь к битве, они ставили впереди, в челе, варягов-наёмников или земские полки, а дружину по крылам, сохраняя её для решительного нападения или на случай крайности.

Дружина жила одной жизнью с князем не только в военное время. С ней он советовался и в мироне время обо всех делах управления. Когда дело шло о войне, князь совещался со всей дружиной. Но относительно внутреннего управления князья совещались только с избранными советниками, со старейшей или большей дружиной, которые входили в Совет при князе. В Совете также присутствовали земские бояре и иногда митрополит. Эти старшие дружинники, «передние, лепшие мужи» носили наименование мужей или бояр, последнее выражение мало-помалу вытеснило первое. На княжеского боярина впоследствии стали смотреть по преимуществу как на княжеского советника-думца.

Младшая дружина называлась в древнейшее время гридь, гридьба; наименование гридь заменялось другими: отроки, детские. Эта дружина составляла главную, постоянную военную силу князя; численность её должна была сильно изменяться в зависимости от обстоятельств.

Старшие дружинники, будучи думцами князя, занимали высшие места в дворцовом и областном управлении; служили княжескими тиунами, конюшими, подъездными и посадниками-наместниками в главных городах, они же назначались на важные должности тысяцких – воевод земских полков. Эта видная должность передавалась иногда по наследству. Старшим дружинникам поручалось князьями предводительство отдельными отрядами дружины или всем войском.

Значение старших дружинников поддерживалось тем, что они имели свои собственные дружины отроков, преданных им и подчиненных им, независимо от князя; боярские отроки составляли особые отряды, не сливавшиеся с отроками, непосредственно подчиненными князю.

Младшие дружинники, отроки, занимали при княжеском дворе низшие должности ключников, конюхов; им же поручалось управление менее важными и богатыми волостями. Старшие же дружинники, бояре, находились в это время около князей, которые были молоды и «слушали бояр». Военная и гражданская служба была для младшей дружины средством возвышения в старшую; отроки становились мужами, болярцы – боярами.

В итоге, «государственную службу» можно представить следующим образом:

Рассмотрим перечень основных гражданских должностей, которые занимали дружинники князя:

- Огнищанин – самый приближенный к князю старший дружинник из знатных бояр, ближайший советник князя.

- Тиун – назначался из старших дружинников, заведовал княжеским хозяйством, присутствовал или замещал на суде князя или посадника.

- Мечник – дружинник князя, исполняющий судебные функции.

- Вирник – дружинник князя, осуществляющий сбор виры.

- Мытник – дружинник князя, взимавший торговую пошлину.

- Пятенщик – дружинник князя, взимавший пошлину за продажу лошадей.

- Конюший – дружинник князя, ведавший княжескими лошадьми и конюхами.

- Городник – дружинник князя, ведавший строительством городов.

- Мостник – дружинник князя, ведавший строительством мостов.

- Наместник, посадник – дружинник князя, управляющий городом и пригородом.

- Волостель – дружинник князя, управляющий волостью.

- Тысяцкий – воевода земских полков, назначавшийся из дружинников князя.

Дружинники не составляли замкнутого класса; доступ в дружину был открыт как витязям-иностранцам, так и доблестным воинам русским. Лица других классов, поступая сначала в низший разряд дружинников, достигали затем, за свои заслуги, звания «княжа мужа» или боярина.

Высший класс дружинников не был закрытым, но он пользовался некоторыми привилегиями. Личность боярина – «княжа мужа» – строже охранялась законом: за убийство взыскивалась двойная вира, за поранение его (за муку) была установлена двойная «продажа». Боярам принадлежала также привилегия передавать имущество по наследству дочерям при неимении наследников мужского пола; имущество смерда (крестьянина), не имевшего сыновей, не переходило по закону к его дочерям, но отбиралось в пользу князя. Землевладение, право владения селами не составляло привилегии бояр. Землей владели также и горожане, и сельчане (смерды).

Полное господство дружинного склада высшего класса относится к киевскому периоду нашей истории, от времен Олега, Игоря, Святослава и Владимира Святого, через век Ярослава Мудрого (1054 г.) и его сыновей, до времен Владимира Мономаха (1125 г.) и его сына Мстислава Великого. Подвижные вольные дружины бояр и отроков-воинов, не связанных с землей, но сильных нравственной связью с князем и своими соратниками, вполне соответствовали характеру киевских князей-воителей, не имевших прочных связей с тем или другим уделом и часто покидавших один княжеский стол для другого, в пределах одной общей их родовой отчины, Русской земли.

Таким образом, для киевского периода Древней Руси была характерна система государственного управления как военная демократия, которая и определяла содержание «государственной службы». «Государственную службу» Киевской Руси можно охарактеризовать как княжью службу, обладающую следующими специфическими чертами:

- княжья служба – это преданная служба Великому Князю;

- княжья служба – это непрофессиональная, товарищеская служба дружинников, обладающая нравственной связью между собой и князем;

- княжья служба возможна только при князе;

- княжья служба осуществляется для обеспечения исполнения полномочий князя;

- княжья служба реализуется дружиной князя, состоящей как из варягов, так и из туземного славянского и неславянского населения, на должностях княжьей службы, которые получают за службу содержание и часть военной добычи от князя;

- княжья служба подразделяется на службу старшей дружины и службу младшей дружины.

1.2. «Государственная служба» удельной Руси (втор. четв. XIIXIV вв.). Влияние на её развитие татаро-монгольского ига

В 1132 году с окончанием правления Мстислава Великого начинает формироваться новая система государственного управления – дворцово-вотчинная. Среди князей, забывающих об общей родовой связи, развивается стремление прочно освоить себе, своим детям и внукам свой удел, разделить Русскую землю на отдельные вотчины. Князья изменяют свое отношение к земле, осваивают в отчину отдельные уделы; соответственно с этим изменяется и характер их дружин. Подвижные дружинники, переходившие с князем из удела в удел, приобретают осёдлость вместе с князьями, вступая в более тесную связь с той или другой волостью. Многие из них и прежде владели землями, но мало ими дорожили, предпочитая доходам от сельского хозяйства военную добычу и не имея возможности заводить прочные хозяйства в той или другой местности, не только вследствие постоянных войн, но и вследствие частых переходов князей, за которыми они следовали всюду. Теперь они более ценят свои боярские села, свои земельные владения; дружинник-воин остается воином, но он становится в то же время землевладельцем. Землевладение дает связь с местным населением; дружинник роднится с той или другой волостью – уделом.

С осёдлостью княжеских бояр-дружинников исчезает прежняя дружина – тесное товарищество. Прежде никакие иные связи не ослабляли уз товарищества дружинников; теперь осёдлость обособляет отдельных членов дружины, они приобретают особые интересы, особые связи.

Дружинники-землевладельцы не могут уже жить в прежнем тесном товарищеском кругу лиц, не имеющих других интересов, кроме интересов товарищества. Князь теперь имеет дело уже не с дружиной, как с одним целым, но с отдельными слугами – боярами. Памятники этого периода говорят не о дружинах князей, но об их боярах и слугах.

Приобретая осёдлость, дружинники сближаются с земскими боярами; княжеские бояре, в свою очередь, становятся боярами земскими, делаясь близкими земщине. По мере того, как первоначальная варяжская дружина становится всё более славянской, исчезает черта национального различия между земской и княжеской знатью. Наконец перестаёт разделять их и служба князю; многие земские бояре поступают в число дружинников и становятся княжескими слугами, не теряя своего земского значения, в то время как княжеские бояре постепенно приобретают это значение, благодаря земельной осёдлости. Заметно различавшиеся первоначально оба слоя знати, таким образом, сливаются в один класс боярства.

Раздробленность Руси ведет к формированию маленьких удельных государств (княжеств и волостей). Сложилась такая ситуация, что чиновничьи аппараты стали складываться также у крупных и мелких землевладельцев-вотчинников.

Служебные отношения бояр к князьям состояли в том, что они в военное время с отрядами ратников, набранных из числа лиц, живших в их вотчинах, вступали в ряды княжеских войск. Под словом «служба» подразумевалась преимущественно служба военная. Многие из бояр, кроме того, служили князю и в мирное время, занимая различные должности по дворцовому и областному управлению.

Служба бояр была вольной, военная – по общему правилу, гражданская же – за некоторыми исключениями. Она не составляла обязанности землевладельца по отношению к князю; служба государству стала обязательной только позднее, в московское время.

Боярин во всякое время мог «отказаться» от службы и перейти на службу к другому князю. По общему правилу, действовавшему до XVI века, бояре сохранили все права на свои вотчины, хотя бы даже они переходили на службу к врагу своего прежнего князя. Бояре не только сохранили право собственности на свои вотчины, но, переходя на службу к другому князю, передавали их в государственное обладание своего нового господина.

Удельные князья, ослабляемые взаимными распрями, не могли нанести решительного удара праву отъезда, искони принадлежавшему их сильным боярам и слугам. Они взаимно обязывались в договорах, составлявшихся при участии бояр, признавать свободу службы и не карать их за отъезд конфискацией вотчин. Не имея возможности прикрепить своих вольных слуг, князья на первое время должны были ограничиться прикреплением к уделу их некогда вольных вотчин. С конца XIV века князья постановляют в договорах, что вотчина отъехавшего боярина остается в государственном обладании того князя, которому он прежде служил, – она должна по-прежнему принадлежать к его уделу, хотя боярин и сохраняет свои права частной собственности на землю. Боярин волен служить кому хочет, но в качестве землевладельца он обязан подчиняться власти местного князя; он должен платить дань не тому князю, которому служит, а тому, в уделе которого он владеет землёй.

Особый же разряд слуг, «слуги под дворским», подчиненные дворецкому, владели имениями, пожалованными им из дворцовых земель князя не в безусловную собственность, но под условием службы, и лишались этих земель, когда переходили на службу к другому князю. Земли слуг были древнейшими поместьями.

От дворных слуг отличались дворные люди, или дворяне. Наименование слуга было более почетным в удельное время, чем наименование человек такого-то князя или боярина. Слугами назывались независимые лица, землевладельцы, взявшие на себя известные служебные обязанности. Дворные люди, или дворяне были зависимыми дворовыми людьми, жившими при князе для личных услуг или особых поручений. Большинство их было несвободно. Дворными людьми в удельный период стали называться княжеские холопы и сблизившаяся с ними часть младших дружинников, отроков и детских, живших во дворе князя, а также детей боярских (слуг бояр). Они исполняли различные обязанности по дворцовому управлению, служили ключниками, тиунами, казначеями, посельскими ключниками – сельскими приказчиками, дьяками. Ключниками были большей частью люди несвободные, так как человек, принявший на себя обязанности ключника, становился холопом, если только не выговорил себе свободы особым уговором с князем. Дворяне, свободные люди и холопы весьма часто исполняли обязанности судебных приставов. В военное время, подобно боярам и слугам, дворяне превращались в воинов, составляя вместе с дворными слугами особый отряд приближённых к князю ратных людей. В удельном периоде слово «дворяне» встречается по преимуществу в летописях и актах Новгородской области, где дворянами назывались как «люди», так и «слуги» князей. Московские же памятники отличают «дворных людей» (дворян) от «слуг под дворским». Впоследствии, по мере принижения значения «слуг под дворским», последние сближаются с дворными людьми и называются одинаково с ними дворянами.

Главной службой княжеских слуг, владевших землей, как на вотчинном, так и на поместном праве, была служба военная. Бояре и слуги, воины, были в то же время землевладельцами – сельскими хозяевами. Обыкновенно в мирное время они живут уединённо в своих имениях.

Бояре-землевладельцы по преимуществу были классом военных слуг князя, исполнявших свои служебные обязанности в военное время. Но многие из них служили князю не только на войне, но и в мирное время, исполняя различные должности в области государственного управления.

Грады и великие волости держали наместники с подчинёнными им волостелями. Они обладали на местах всей полнотой административно-полицейской, судебной и военной власти. Права наместников и волостелей определялись кормлённой грамотой, которая содержала, в частности, призыв к местному населению повиноваться княжеским назначенцам. Постепенно военно-административные дела в городах перешли к городовым приказчикам, подчиненных непосредственно князю. Центральное управление разделяли между собой тысяцкий, дворецкий, казначей, окольничий и др. Все эти важнейшие должности поручались преимущественно высшему разряду княжеских слуг, боярам введеным, то есть введённым во дворец для постоянной помощи князю в делах управления. Слово «боярин» было бытовым наименованием лучших или старейших людей. Введённое же боярство было чином, которым князь жаловал лучших своих слуг. Число таких введеных бояр первоначально было очень невелико (5 – 13 бояр).

Введённые бояре были обычными советниками князя в делах управления. Они не составляли определенно организованного учреждения, княжеской думы; князь советовался по усмотрению или со всеми боярами, или с некоторыми из них. В важнейших делах князь приглашал на совет не одних только приближённых бояр, но и других более влиятельных слуг.

Князь не мог заставить бояр-землевладельцев повиноваться своей воле; они были вольными слугами и, в случае своего разногласия с князем, могли не идти в поход вместе с князем, оставить его совсем и перейти на службу к другому князю. Между тем бояре с их служилыми людьми составляли главную военную силу князя, и уход их от князя влёк за собой ослабление его власти. В вопросах войны и мира князья зависели от вольных слуг. В делах внутреннего управления и суда князья имели большую автономность.

В гражданскую и придворную службу привлекалось с течением времени всё более и более бояр и слуг. Отдельные ведомства управления обособляются в удельный период, и, мало-помалу, вырабатывается сложная система администрации, унаследованная и развитая далее Московским государством.

Одной из виднейших должностей была должность дворского, или дворецкого. Дворецкий заведовал двором, дворцовым ведомством князя. Состоя при князе и управляя всем его хозяйством, которое в древнейшее время всё сосредоточивалось во дворе князя и не отделялось от государственного хозяйства, дворские были весьма влиятельными людьми. Главному дворецкому, заведовавшему дворцом князя в стольном городе, были подчинены дворские, заведовавшие дворцами князей в провинциальных городах. В его ведении находились обширные дворцовые земли князей с крестьянами и владевшие участками этих земель «слуги под дворским», а также дворные люди, или дворяне. К тому же, дворский был судьёй и казначеем доменов. Деньги, собранные с населения доменов, хранились отдельно от денег государственной казны (казначейства).

Подобно дворецкому, весьма видное положение имел в удельное время окольничий. Эта должность была исключительно придворной. Окольничие сопутствовали князьям во время их частых поездок по делам управления и войны, а также для охоты, увеселения или молитвы. В позднейшее время они ездили впереди поезда государя, устраивали станы для остановки государя, назначали дворы для помещения его свиты, заботились о проложении дорог и постройке мостов.

Некоторые статьи дворцового хозяйства были выделены в особые ведомства – пути. В виду преобладающего значения дворцового хозяйства, и начальники этих путей должны были занимать видное положение. К сокольничему пути принадлежали сокольники и другие служители княжеской птичьей охоты; в конюшем пути вместе с лошадьми и конюхами ведались и государевы луга, рассеянные по всем уездам.

Важнейшей статьей дворцового хозяйства была эксплуатация зоологических богатств страны. Воск и мёд, рыба, меха составляли главное богатство древней России. Князьям принадлежало множество селений Бобровников, бортников (пчеловодов), рыболовов. Значительная часть этих бобровых гонов, бортных ухожьев, рыбных езов (затворов) принадлежала князьям и была разделена в управление между дворцовыми путями: ловчим, чашничим, стольничим.

Стольник и чашник появляются при дворах удельных князей в XIII столетии, но в удельное время они, принадлежа к дворцовому штату, управляли особыми дворцовыми ведомствами, у того и у другого был свой путь. Чашничий путь был ведомством дворцового пчеловодства и государевых питей; в нём ведались сёла и деревни дворцовых бортников (пчеловодов) вместе с бортными дворцовыми лесами; к стольничему пути принадлежали дворцовые рыбные ловли и огороды. Рассеянные по городам и волостям княжества слободы, сёла и деревни, приписанные к этим путям, были или совершенно обособлены от общего областного управления наместников и волостелей, или находились в очень слабой административной зависимости от него. Боярин, заведовавший хозяйственной эксплуатацией тех или других дворцовых угодий, ведал во всех отношениях лиц, населявших земли, отданные в его управление. Хозяйство, администрация и суд соединялись в руках одного лица. Древнее управление, в полную противоположность позднейшему, сосредоточивало в одном ведомстве все дела, касавшиеся известной части населения (административные, судебные, хозяйственный, социальные).

К ряду управителей этих путей, сокольника, конюшего, ловчего, стольника, должен был принадлежать по значению и казначей, ведавший княжескую казну: как деньги, так и всё ценное имущество (золотые сосуды, цепи, кресты, драгоценные камни, меха и прочие ценные вещи). Казначеи не только хранили княжескую казну, но и заведовали некоторыми государевыми доходами, главным образом, таможенными. Но они отнюдь не сосредоточивали в своих руках управление всеми доходами князей: особая казна была у дворецкого, у стольника и у других чинов, заведовавших теми или другими статьями дворцового хозяйства. Боярину-казначею были подчинены мелкие чиновники-казначеи и тиуны; они заведовали княжеским имуществом, хранившимся в провинциальных городах. Для предупреждения злоупотреблений эти должности поручались обыкновенно людям несвободным, находившимся в полной зависимости от князя. Эти казначеи-холопы, как тиуны и другие мелкие чиновники, тоже несвободные, обыкновенно отпускались на волю по завещаниям князей.

В связи с быстрым развитием великокняжеского хозяйства в доменах были созданы специальные отделения путей с аппаратом «чиновников».

Выше всех этих дворцовых должностей стояла в удельное время должность тысяцкого. Указанные чины сохранились, хотя и с изменившимся значением, до царского периода, должность же тысяцкого была упразднена в конце четырнадцатого столетия. Тысяцкий так же, как в предшествовавшее, киевское время, был предводителем земских полков, городского и сельского ополчения. Вследствие своих связей с областным населением, тысяцкий был могущественным и влиятельным лицом. Эта должность нередко переходила по наследству от отца к сыну и, сохраняясь в одном роду, весьма усиливала значение этого рода.

В делах местного управления наместникам и волостелям помогали подчинённые им: тиуны, ведавшие хозяйством; судьи; доводчики, осуществлявшие вызов в суд; праветчики (судебные исполнители); писцы.

Низшими административными служащими были биричи. Они объявляли княжеские указы, собирали подати, вызывали ответчиков в суд и т.д.

Вознаграждением бояр за гражданскую службу было пожалование кормлений, или путей, как они назывались в удельный период. Княжеские промышленные угодья назывались путями в смысле доходных, выгодных статей. Слово «путь» означало вообще прок, выгоду, добычу. Должности обыкновенно жаловались «с путём». Должностным лицам предоставлялось право обращать в свою пользу часть собираемых ими торговых, судебных пошлин и других княжеских доходов. Отсюда, все бояре, управители-кормленщики обычно назывались путными боярами. Все путные бояре с возглавляемыми ими путями были непосредственно подчинены князю. Наместники и волостели также «кормились» за счёт населения, которое три раза в год (на Рождество, Пасху и в день святых Петра и Павла) было обязано поставлять им «корм» в форме различных продуктов, фуража для лошадей и т.п. Количество продуктов и всего другого, что население должно было им предоставлять, устанавливалось традицией, а впоследствии стало регулироваться законом. Обычно вновь назначенный наместник или волостель при принятии должности ждал определённый въезжий корм. В пользу наместников и волостелей поступала часть пошлин с торгов и лавок, судебные и другие. Из-за большой выгодности данных должностей, опасности усиления могущества лиц, их замещающих, князья назначали кормленщиков на непродолжительный срок – не более двух, трёх лет.

Система кормлений была весьма развита в удельную эпоху до времён Ивана Грозного. Впоследствии этот способ вознаграждения служащих был заменён другими и, главным образом, пожалованием земли в условное поместное владение. Но в удельное время князья не могли раздавать свои земли в поместья в большом количестве вследствие естественного недоверия к своим вольным, самостоятельным слугам.

Исходя из сказанного выше, княжью (дворцово-вотчинную) службу можно схематически представить следующим образом:

Основные черты княжьей службы удельной Руси:

- служба осуществлялась в пользу князя;

- это непрофессиональная служба, осуществляемая слугами и челядью, связанными с князем кабальной или имущественной зависимостью;

- служба осуществляется только в княжеском дворе и в его путях;

- служба осуществляется для обеспечения исполнения полномочий князя;

- служба осуществляется только боярами, дворными слугами, дворными людьми, получающими за службу денежное содержание, корм от собранных пошлин и налогов, а также земли в поместное владение от князя;

- княжья служба удельной Руси подразделялась на:

* вольную военную и гражданскую службу бояр-землевладельцев;

* придворную службу слуг и людей князя.

Таким образом, служба князю являлась основным типом «государственной службы» удельного времени, которая формировалась с учётом традиций дружинной организации и под влиянием монгольского фактора и послужила основой построения государевой службы Московского государства.

В 30-х – 40-х годах XIII века Русь была завоёвана татаро-монголами. Русь попала в вассальную зависимость от Хана Золотой Орды. На Руси не было независимого правительства. Однако такое положение было де-юре. Де-факто внутренняя политическая жизнь Руси никогда не прекращалась, а только была деформирована монгольским правлением. С распадом Монгольской империи и ослабеванием Золотой Орды собственные политические силы Руси вышли из-под монгольской надстройки и начали набирать всё больше и больше силы. Монголы поспособствовали ликвидации демократических институтов на Руси и абсолютизации власти удельных князей. Это, в свою очередь, привело к недопущению к власти бояр, постепенному превращению их в слуг Великого Князя Московии.

К тому же, ограничение Ордой политических прав князей способствовало их переориентации на свои удельные владения, на управление хозяйством. С упадком городов на первый план вышли сельское хозяйство и другие отрасли, использующие естественные ресурсы земли и лесов. В результате в Московии великокняжеские владения превратились в главную основу и экономической силы, и администрации Великого Князя.

Монголы заложили новый принцип передачи княжеского стола. Домонгольский принцип передачи по старшинству был заменён выдачей «ярлыков» – мандатов на власть представителям династии Рюриковичей. Впоследствии, с усилением власти Московского Князя, передача власти стала осуществляться по наследству – от отца к сыну.

Князья осуществляли административные функции в узкой сфере, определённой монгольским Ханом. В судебной практике все русские князья находились под властью Хана и монгольского Верховного суда.

В вопросах налогообложения и призыва на военную службу Хан имел полную и прямую власть на Руси более чем полвека. Чеканка монет становилась прерогативой Хана. Каждому князю разрешалось содержать небольшой контингент войск и собирать некоторые второстепенные местные налоги и поместные сборы. Для сбора налогов и пошлин, контроля деятельности князей на Русь посылались ханские чиновники – баскаки. Сбор дани также осуществляли мусульманские купцы из Самарканда и Бухары («бесермены»).

После народных антиордынских выступлений в конце XIII века право сбора дани и тамгу в каждом княжестве перешло соответствующему Великому Князю, хотя сначала под наблюдением монгольского уполномоченного. Непосредственно дань собирали чиновники Великого Князя – даньщики. Великие Князья также осуществляли надзор над призывом солдат в ханскую армию и почтовой службой.

Теперь князьям снова позволили исполнять их административные функции, однако им приходилось следовать монгольской модели управления. Несмотря на это, данная система приносила большие выгоды князьям, особенно Московским. Князья после выплаты части дани хану оставляли другую часть для нужд княжества, для его укрепления.

С выступлением Дмитрия Донского против Мамая, а в особенности после падения Тохтамыша, началась фаза значительной автономии русских земель. Великие и удельные князья продолжали признавать себя вассалами Хана и выплачивать ему дань (не всегда регулярно), но они стали осуществлять внутреннее управление своими княжествами практически без вмешательства со стороны Хана. Основы монгольской административной системы не изменились, поскольку Великие князья нашли их удобными и действенными. Следовательно, на основе монгольских моделей развивалась великокняжеская система налогообложения и военной организации с конца XIV до XVI века.

На Руси одновременно с системой налогообложения по монгольскому образцу был создан институт казны и образована должность по её управлению – казначей.

Очень важно отметить, что пути были созданы в монгольский период, хотя в Киевской Руси была соответствующая система должностей по управлению княжескими владениями. Соответствующий институт путей существовал на арабском Востоке, в Китайской империи и был перенесён монголами в своё государство. В свою очередь, монголы привнесли восточную традицию в русскую государственность.

Под влиянием монголов существенно изменилась организация армии и военная служба:

- армия делилась на пять больших подразделений (полков): большой полк, полк правой руки, полк левой руки, передовой полк и сторожевой полк;

- была установлена всеобщая воинская повинность, в том числе и сельского населения, которое в киевский период не участвовало в военных походах;

- монголы, разрушив города, сократив их население, ограничив власть вече, пошатнули основы системы городского ополчения. Вследствие этого, должность тысяцкого в конце XIV века за ненадобностью была упразднена.

Монголы также косвенно изменили природу княжеской дружины. Старшая дружина превратилась в вольных слуг князя и стала называться боярством. Младшая – стала формироваться в княжеский двор по типу ханской орды. Княжеский двор превратился в краеугольный камень организации русских вооружённых сил. Младшие дружинники или дворяне уже не являлись товарищами князя, они были его слугами. Они были привязаны к службе на время или на всю жизнь.

В связи с упадком городского ополчения и развитием двора в конце XIII века была учреждена новая должность – окольничий. Его функции соответствовали функциям букаула в армии Золотой Орды. В XVI веке термин «окольничий» приобрёл совершенно другое значение – член Боярской Думы второго ранга.

Таким образом, золотоордынское иго способствовало формированию качественно новой «государственной службы» по восточному типу:

- государство – вотчина князя, чиновники – слуги князя;

- наличие княжеского двора;

- служащие князя – это холопы князя;

- военная и гражданская служба – обязанность бояр и дворян;

- армия рекрутируется из народа.

1.3. Особенности «государственной службы» в Новгородской и Псковской феодальных республиках

В XII веке в Новгородской земле сложился особый политический строй, отличный от других княжеских земель. В Новгороде сформировались республиканские органы, стоящие над княжеской властью. Город принимал к себе князей только по собственному выбору и на определённых условиях. Князь выполнял функцию связующего звена, с одной стороны, Новгорода с Русью и порядками в остальных её землях, а с другой – отдельных частей Новгородской земли, ведал вопросами защиты Новгорода и его владений от нападений внешних врагов, обеспечения порядка, был высшей судебной инстанцией. Князь и его дружина были наёмными вооружёнными силами республики. Все эти судебные и административные действия он совершал не один и не по личному усмотрению, а в присутствии и с согласия выборного новгородского посадника.

По мере того как политический строй в Новгороде приобретал всё более выраженный боярско-олигархический характер, права и сфера деятельности князя неуклонно сокращались.

Низшей ступенью организации и управления в Новгороде было объединение соседей – «уличан» – с выборными старостами во главе. Пять городских районов – «концов» – образовывали самоуправляющиеся территориально-административные и политические единицы, имевшие также в коллективной феодальной собственности особые земли. В концах собирались свои вече, избиравшие старост. Уличанские старосты подчинялись соответствующему кончанскому вече. Каждое кончанское вече назначало соответствующего посадника одной из пятин Новгорода. Посадник пятины осуществлял административные функции в отношении подчинённых ему волостей.

Высшим органом власти, представляющим все концы, считалось городское вечевое собрание свободных горожан, владельцев городских дворов и усадеб. Все важные вопросы жизни Новгородской земли до вынесения их на вече предварительно обсуждались в узком кругу небольшой группы наиболее влиятельных бояр.

Вече приглашало князя, заключало с ним ряд, избирало главных должностных лиц в Новгороде – посадника и тысяцкого – и суд по торговым делам.

Посадник – главное должностное лицо новгородского управления. Он избирался из самых влиятельных бояр не неопределённое время. Будучи посредником между князем и народом, он вместе с князем имел право судить и управлять, руководил собраниями вече, от имени Новгорода вёл переговоры с другими княжествами и зарубежными государствами и заменял князя в его отсутствие.

Вече выбирало главу новгородской церкви – архиепископа. Владыка распоряжался казной, контролировал внешние сношения Великого Новгорода, торговые меры, участвовал во всех важных гражданских делах, имел свой суд, собственный штат и собственный воинский полк.

Тысяцкий – третье важное должностное лицо городского управления. Он возглавлял городское ополчение, суд по торговым делам и осуществлял контроль налоговой системы.

За всю историю Новгородской республики должности посадника, тысяцкого, кончанских старости занимали только представители 30 – 40 боярских фамилий – элиты новгородской знати («300 золотых поясов»).

Систему республиканской службы можно представить следующим образом:

Для Псковской феодальной республики была характерна такая же, как в Новгороде, модель республиканской службы, которая начала формироваться во второй половине XIII века.

Таким образом, республиканская служба выступает как особый тип службы удельной Руси и обладает следующими чертами:

- служба осуществляется в пользу боярской аристократии;

- служба определяется феодальной демократией республики;

- республиканская служба – служба непрофессиональная, основана на принадлежности к знатным фамилиям;

- служба осуществляется в республиканских органах;

- служба осуществляется для обеспечения исполнения полномочий вече, Совета господ, должностных лиц;

- республиканская служба осуществляется только гражданами республики, относящимися к знатному сословию;

- республиканская служба подразделяется на военную службу, гражданскую службу, службу архиепископа.

Централизация Российского государства и последующее присоединение Новгорода и Пскова привели к ликвидации республиканского строя и соответственно их «государственной службы». Основной и единственной стала княжья служба.

Со становлением российского государства формировался механизм государственного управления. Для обеспечения его деятельности необходимы были знающие люди – государственные служащие. Первыми служащими на Руси были дружинники князя, которые обеспечивали исполнение его полномочий, преданно служили ему в военных походах. Раздробленность Руси, начавшаяся в XII веке, татаро-монгольское иго способствовали изменению государственного механизма русских княжеств и, соответственно, «государственной службы», которая приобретает черты восточного деспотического аппарата.

Таким образом, древнерусский период становления и развития «государственной службы» послужил основой формирования службы последующих периодов.

Раздел 2. Развитие государственной службы в период становления централизованного Российского государства (XV – XVII вв.)

1.2.1. Роль Государева Двора в формировании слоя «служилых людей»

Выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, появление многочисленного слоя государственных служащих происходило со становлением централизованного русского государства и формированием самодержавия. В январе 1547 года изменяется титул Великого Князя на титул царя и в России устанавливается самодержавная форма правления. Установившийся политический порядок привел к тому, что государственная власть сосредоточивается исключительно и безраздельно в руках одного лица: носителями её являются московские цари; им подчиняются все земли, ранее бывшие самостоятельными и теперь вошедшие в состав одного русского государства (В. Черепанов).

К концу XV века произошла сакрализация власти на основе православных постулатов. Великий Князь, а затем и царь, рассматривались как наместники Бога на земле. В период Московского государства для общественной системы становятся характерными «принципы подданства – как на востоке, а не вассалитета – как в Древней Руси» (А. Оболонский).

В этот период изменяются отношения субъекта верховной власти к своим органам. В основании отношений между удельными князьями и их служилыми людьми лежало начало свободы; теперь оно заменяется началом обязательной подчиненности. По мере объединения русских земель под властью московского князя удельные князья переходили на положение великокняжеских слуг, получая почетные места на службе для себя и своих потомков и возлагая на себя безусловное подчинение московскому князю. С середины XVI века полное подчинение государю тоже считалось нормой поведения чиновников – окольничих, стряпчих, подьячих (В. Черепанов). Служилые люди становятся «холопами» Московского царя. «Се аз, холоп твой…», – так, начиная с правления Ивана III, каждый служилый человек, не исключая и князей, должен был официально обращаться к царю.

Одной из существенных особенностей «государственной службы» в период образования централизованного государства является служение прежде всего первому лицу государства, но не самому государству и тем более неразрывно сливается с публичной службой государству. В эпоху становления и развития централизованного государства государственная служба понималась как служение государю.

В домосковской Руси князь фактически являлся единственным носителем власти, управляя своей волостью и отправляя в ней правосудие лично, «не зря ни на посадников, ни на воевод, ни на отроков». При этом он нуждался, конечно, в помощниках, но власть их ограничивалась личным поручением князя, дававшимся обычно по каждому конкретному случаю. Лица, служившие князю, находились с ним в чисто личных договорных отношениях; дружинники имели право на отъезд; отсутствовала четкая служебная иерархия и дисциплина.

В Московском государстве с отменой права отъезда и введением поместной системы прежде свободная служба превратилась в повинность, уклонение от которой сурово каралось:

- вассалитет, утвердившийся в русских землях в древности, постепенно был ликвидирован;

- князья и бояре лишились иммунитета (право осуществлять некоторые властные функции на местах, иметь соответствующие вооружённые силы, местный суд, право сбора налогов);

- было отменено право вассала менять сюзерена. Право отъезда (смена сюзерена), опиравшееся на многовековую традицию, было уничтожено не законодательным путём, а практикой государевых опал и крестоцеловальных записей. (А. Оболонский).

Характер «государственной службы» меняется: на первый план выдвигаются царские интересы. В то же время непосредственное управление со стороны самого царя становится, как правило, невозможным, и вводится ряд определенных учреждений (приказов) и должностных лиц (например, отправлявшие правосудие бояре и окольничие) с той или иной степенью самостоятельности.

Высший слой «служилых людей» в Московском государстве формировался в рамках института, который назывался Государев Двор. В XIV – XV вв. в процессе становления государства произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и образование Государева двора первоначально как некоторого подобия единого государственного аппарата, а затем как объединения высших «государственных служащих». Этот институт сохранялся на протяжении всего периода существования Московского государства, до начала XVIII века (А. Оболонский).

Служащие при дворе различались «по достоинствам» (чинам), которые присваивал государь: бояре, окольничие, думные дворяне и т.д. Причём, в Московском государстве не было твёрдо определённого иерархического порядка перехода, в постепенности прохождения службы, из низшего служилого чина в высший. Всё зависело от личного усмотрения царя и родовитости служилого человека. Однако не следует забывать, что свободное назначение на должности царём было связано правом местничества.

Государев Двор в качестве сословной организации выполнял несколько функций:

- обслуживал личные нужды Великого Князя;

- выступал своеобразной личной гвардией при государе;

- являлся кадровым фондом для назначений на различные посты. Именно представители Государева Двора занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные государственные учреждения (А. Филюшкин).

Можно выделить следующую иерархическую «лестницу чинов» Государева Двора:

● думные бояре (члены Боярской Думы);

● московские чины (стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки, шатерничие, жильцы);

● и «выбор из городов» (представители дворян от уездных корпораций).

Государственные служащие рекрутировались преимущественно из высших слоев русского общества. И несмотря на то, что бояре-землевладельцы были преимущественно классом военных слуг князя (впоследствии государя), многие из них служили ему не только на войне, но и в мирное время, исполняя различные должности в области государственного управления. Так, в дворцово-вотчинной системе, унаследованной Московским государством, боярам поручались такие должности, как дворецкий, казначей, окольничий.

В начале XV века изменяется значения понятия «боярин» – если ранее это понятие представляло собой титул, определяющий принадлежность к сословию крупных землевладельцев-вотчинников, то в московском государстве им стали определять верхушку всего служилого сословия России. В этот период из общей боярской среды выделяются бояре, занимавшие преимущественно административные посты (введённые бояре) или получавшие в управление должности в дворцовом княжеском хозяйстве (путные бояре).

В 1502 году появились первые признаки создания служебной иерархии – кроме собственно боярина источники называли меньших бояр, так называемых бояр-окольничих. Боярство начало приобретать значение служебного чина, «старший разряда» московской чиновной лестницы. Её важнейшее отличие от Петровской «Табели о рангах» заключалось в необязательности прохождения всех служебных степеней. Московские великие князья «своим слугам чин жалуют», то есть возводят в звание или поручают должность по своему усмотрению. Возникло и особое понятие «думный чин», дававший право принимать участие в заседаниях Боярской Думы.

Боярство не было наследуемым званием, хотя этот чин чаще всего получали представители одних и тех же фамилий. Боярство не являлось должностью, то есть не было связано с выполнением заранее обусловленных обязанностей. Должности за боярами не были закреплены: после дворцовой службы боярин обычно ехал «покормиться», а его место занимал «кормленщик».

При назначении бояр на государственную службу наибольшее значение имели два признака:

- древность рода (некоторые родовые корпорации вели свою историю с IX – X вв.);

- знатность рода, которая определялась принадлежностью к княжеским фамилиям.

Лишь со временем в Москве утверждается главный принцип боярской иерархии: знатность рода имеет преимущества перед древностью (А. Оболонский).

С созданием Московского централизованного государства и перестройкой органов государственного управления, когда на смену дворцово-вотчинной приходит приказная система управления, бояре продолжают нести «государеву службу». Причём лица в звании бояр занимают высшие должности по гражданскому и военному управлению. Они назначаются начальниками-воеводами полков, управляют волостями в качестве наместников и воевод, ведут дипломатические переговоры с иностранными послами.

Судебник 1497 года представлял боярина начальником центральных ведомств; говоря о центральном суде, Судебник устанавливал, что бояр судят по подсудным им делам («которые пригоже»), а неподсудные дела передаются Великому Князю или боярину.

Как высшие государственные сановники бояре принимали участие в выработке государственных решений – боярских приговоров. Источники называют два вида приговоров – «с государева указу и всех бояр приговору» (Судебник 1550 года), то есть приговор в присутствии царя, и «по государеву указу бояре приговорили», то есть приговор в его отсутствие.

По мере развития и укрепления приказной бюрократии бояре образовывали административную верхушку исполнительной власти – управляли важнейшими приказами.

Появляются такие должности, как казначей, приказчик, разрядный, ямской дьяки.

Первоначально эти должностные лица осуществляли свои задачи без вспомогательного аппарата. Но уже с начала XVI века с усложнением задач им давали «для письма» чиновников помельче – подьячих, объединенных в особом помещении – канцелярии. В дьяки производили наиболее подготовленных и преданных подьячих, а также представителей знатных родов, имевших опыт государственной службы. С середины XVI века эти канцелярии стали превращаться в постоянно действующие государственные бюрократические учреждения – приказы. Именно с развитием приказной системы связывают процесс становления государственной службы и появление профессиональных чиновников (В. Змеев).

Вознаграждением бояр за гражданскую службу было пожалование кормлений. Однако существует другая точка зрения, которая рассматривает кормления не как вознаграждение за государственную службу, а как награды за службу придворную и военную, которая была обязанностью каждого «служилого» человека и осуществлялась безвозмездно. Такая награда была лишь одним из средств содержания «служилого» человека и отличалась от должностного оклада в нашем понимании тем, что получалась непосредственно с населения той территории, которой управлял кормленщик, а не выдавалась в качестве заработной платы из доходов государственного бюджета. Историки, поддерживающие вторую точку зрения, утверждают, что с этой позиции, несмотря на то, что «кормленщики» осуществляли важные государственные функции, управление городом или волостью нельзя считать государственной (государевой) службой.

В конце XV века началась перестройка системы кормлений. И происходила она в двух направлениях:

1) по линии постепенного ограничения кормлений и установления более строгого контроля со стороны центрального правительства над деятельностью наместников и волостелей с целью ограничения их произвола;

2) с другой – по линии создания новых органов управления, дворянских по своей природе.

К середине XVI века реформа, отменившая кормления, была завершена. Отныне чиновники местной администрации получали ежегодное жалование из центральной московской казны в строго фиксированных размерах, а население платило в эту казну специальный налог – «кормленный укуп» (Н. Покровский).

Таким образом, бояре занимали высшие должности по гражданскому управлению. Если до XV века понятие боярин представляло собой титул, определяющий принадлежность к сословию крупных землевладельцев-вотчинников, то в служебной иерархии Московского государства XVI – XVII вв. этим понятием стали обозначать высший думный чин.

За думными чинами следуют придворные чины-звания: стольников и стряпчих.

Стольники занимали довольно видные должности, назначались воеводами, начальниками второстепенных приказов, послами и товарищами послов; им поручались также важнейшие «сыскные дела». Некоторые стольники несли исключительную придворную службу и в XVII веке, они «спали у царя в комнате посуточно, по переменам, человека по четыре, и с царя одеяние принимали и разували».

Стряпчие в качестве придворных чиновников назначались по именной росписи к разным службам при особе государя. При его выходе в церковь они несли за ним стул и платок; во время церковной службы они держали государеву шапку. Чин стряпчего давал право на занятие должностей более низкого класса в сравнении с чином стольника. Стряпчие не занимали должностей начальников приказов; они служили на третьестепенных воеводствах, в посольствах же – посольскими секретарями.

От рассмотренных выше придворных чинов-званий следует отличать придворные чины-должности: кравчего, постельничего, оружничего, казначея и другие.

Должность кравчего была почетнейшей придворной должностью. На церемониальных обедах он подавал блюда царю и наблюдал за стольниками, прислуживавшими сановникам, боярам и послам. Кравчие назначались из лучших фамилий, нередко перворазрядных, боярских. Большинство кравчих оставалось в этой должности не подолгу, от одного до пяти лет; очень многие из них затем достигли боярства.

Постельничий ведал всю государеву постельную казну: его платье, белье, перстни, хранил царскую печать.

Казначеи в XVI веке не только хранили государеву казну, но и ведали различные государственные доходы, между прочим – таможенный; они присутствовали в Думе. Широкое ведомство казначеев весьма сократилось в половине XVII века: заведование доходами перешло в финансовые приказы разного наименования.

Должность конюшего – управителя дворцового конюшенного ведомства – давалась с 1496 года лишь лицам, имевшим чин боярина.

Спальники находились в подчинении постельничего, дежурили в комнате государя, раздевали его, сопровождали во время поездок.

Чашник ведал погребами, прислугой, отвечал за праздничные обеды и т.д.

Сокольничий заведовал царской охотой.

В этих должностях больше всего ценилась близость к властвующей особе. Они считались особенно почетными. Перечисленные выше должностные лица на первый взгляд занимались не очень престижной работой. Однако на самом деле они были государственными служащими высокого ранга, близкими к царю, и часто назначались воеводами (Н. Павлов-Сильванский).

Обобщая вышеизложенное, можно выделить черты, характеризующие сущность «государевой службы» Московского централизованного государства:

- непубличность (служение прежде всего первому лицу государства, но не самому государству и тем более обществу);

- полная личная зависимость от государя (передача собственной карьеры и личной жизни на волю и милость государя);

- служба осуществлялась «по приказу», распоряжению свыше (необходимость беспрекословного принятия поручения);

- отсутствие строго определённой управленческой специализации (гражданская, военная и другие виды служб входили в единую «государеву службу»).

2.2. Служилое государство как особый тип государственности

В удельное время «государственная служба», точнее вольная служба при дворе князя не была связана с землевладением. Поземельные отношения боярина и вольного слуги отделялись от его личных служебных отношений к князю: вольный слуга мог служить в одном уделе и владеть землею в другом. Во время образования и развития централизованного государства служба связалась с землёй, то есть служебные повинности распределялись на лица по земле. Как скоро «государственная служба» в качестве повинности стала падать на лица по земле, утвердилась мысль, что тот, кто служит, тот должен иметь землю. На этой мысли и была построена поместная система.

Впервые о новой форме феодального землевладения говорится в Судебнике 1497 года: помещик – это тот, «за которым земля великого князя». Юридическое оформление военно-поместная система получила в 1556 году. («Уложением о службе»). По Уложению с каждых 50 десятин по первому требованию необходимо было выставить одного человека «на коне в доспехи полном, а в дальний поход о двух коней». Если раскрывать сущность поместной системы, то она была основана на следующем принципе: служилые люди получали за свою службу в условное владение земли, которые служили источниками их доходов. Поместья раздавались служилым людям в соответствии со следующими требованиями:

● поместья давались только тем, кто фактически нёс военную службу (у тех, кто терял способность к службе, поместья отбирались);

● размер поместья определялся и ставился в зависимость от длительности и безупречности службы.

Среди служилых людей с первой половины XVIвека выделяются группы служилых людей из Москвы и из «городов». К первой категории относились «московские чины». В неё входили придворные бояре и дворяне, имевшие поместья под Москвой. Занимая привилегированное положение под государем, они имели большой поместный двор и денежный оклад. Ко второй категории следует отнести городовых дворян, детей боярских, то есть помещиков и вотчинников в провинциях. По должностям и окладам они занимали куда более скромное положение, чем московские чины.

Военная служба дворян, в соответствии с Уложением 1556 года, начиналась с 15 лет и была пожизненной и наследственной. Комплектование дворянского войска осуществлялось путём записи в полковые списки. Списки составлялись на смотрах всех служилых дворян и детей боярских. Смотры проводили «московские чины» и местные воеводы. Порядок проведения смотров регламентировался законом «Об осмотре и разборе дворян и детей боярских» 1678 года.

В мирное время полковая служба заключалась в охране границ государства. За эту службу выплачивались и поместные денежные оклады. Городовая (осадная) служба осуществляла охрану городов, крепостей, сооружений. Эту службу несли дворяне, не способные по состоянию здоровья к походной службе.

Анализ развития административного аппарата и сословных отношений XVI века показывает, что обе эти линии тесно связаны между собой, а точнее они представляют две стороны единого процесса. Во-первых, формирование сословий происходит под непосредственным влиянием государства, а во-вторых, что более важно, административные учреждения существуют постольку, поскольку обеспечивают функционирование данного сословного строя. В результате сословия и государство как бы переплетаются между собой. Это находит выражение в формировании особого типа государственности – «служилого государства», которое определяло статус социальных слоёв и групп в общественной иерархии, официально закрепляло за ними соответствующие служебные обязанности в государственных интересах (В. Коваленко).

Таким образов, системообразующим основанием служилого государства является всеобщность обязанностей перед государством. То есть «служилое государство» предусматривает не доминацию прав, но главенствующую роль обязанностей перед государством для каждого члена общества. Какие-то права член этого государства получает только в случае выполнения своих обязанностей (а не наоборот). Обязанностью служилых людей была служба ратная и соединённая с ней придворная или административная: по степени её важности и тяжести, соответствующей размерам землевладения и породе, служилый класс распадался на чины.

В основу распределения населения по «чинам» (то есть различным общественным состояниям) и в основу внутреннего устройства каждого «чина» легло начало принудительной правительственной регламентации. Служилые люди разбивались на:

- столичных («московских»);

- провинциальных («городовых»).

Служба московских чинов строилась на двух основаниях: «отечества» (породы) и выслуги. Породой обуславливались крайние возможные пределы служилой карьеры; выслуга определяла степень успехов внутри этих пределов. Сплетение обоих принципов породило своеобразный институт местничества, которым регулировались взаимные отношения служилых фамилий. Организация провинциального служилого класса опиралась уже исключительно на принцип выслуги.

Состав служилого государства:

I. Думные чины

1.1. Лица в звании бояр занимали высшие должности по гражданскому и военному управлению. Как уже было сказано выше, им поручалось управление главными приказами, они назначались начальниками-воеводами полков. В случае выезда из столицы государь «приказывал боярам Москву», то есть поручал им центральное управление на время своего отсутствия.

1.2. Лица в звании окольничих занимали должности того же рода, что и бояре, но с меньшим значением. Окольничие самостоятельно управляли многими приказами, иногда они назначались товарищами к боярам, начальниками приказов.

1.3. Чин думного дворянина. Первоначально в XVI веке этим чином называлась должность члена совета, дворянина, присутствующего в Думе. В XVII столетии этот чин имел преимущественно значение почетного звания.

Эти три звания первого разряда – чины бояр, окольничих и думных дворян – давались соответственно знатности лица. По общему правилу эти звания не составляли лестницы чинов, последовательно проходимой служащими, но жаловались непосредственно, независимо один от другого служащим низших чинов, стольникам или дворянам смотря по родовитости фамилии, к которой принадлежали жалуемые лица.

1.4. Думные дьяки.

II. Чины московские

За думными чинами следуют придворные чины-звания:

2.1. Спальники

2.2. Стряпчие (эти чины были рассмотрены выше).

2.3. Дворяне московские. Этот «чин» имел значение сословных наименований. Всё дворянство разделялось по происхождению на два разряда: московских дворян и детей боярских. Московские дворяне непосредственно получали придворные чины стольников или стряпчих; дети боярские редко дослуживались до этих чинов, чтобы их получить, они должны были пройти чины «дворовых» (дворян) и выборных, иначе – «по дворовому списку» или «по выбору».

Из лиц, служивших в высших думных чинах и придворных (московских) чинах – стольников, стряпчих, дворян московских и жильцов, – составлялся государев полк, царская гвардия. Этот полк сопровождал государя на войну, когда он сам участвовал в походе или состоял под начальством главного воеводы.

III. Чины служилые городовые

3.1. Дворяне выборные по очереди посылались для службы при дворе и в Москве, ходили в дальние походы и выполняли административные обязанности вдалеке от уезда, в котором находились их поместья.

3.2. Дети боярские дворовые несли дворцовую службу, ходили в более отдалённые походы.

3.3. Дети боярские городовые несли легкую гарнизонную службу и лишь изредка выступали в более близкие походы.

Тяжесть государственных обязанностей в Московском государстве порой была столь велика, что существовало такое явление, как закладничество – уклонение от этих обязанностей (в том числе и от государственной службы) путём перехода в холопы, то есть ценой потери личной независимости. К середине XVII века закладничество приобрело столь массовый характер, что для борьбы с ним правительство было вынуждено принять законодательные меры, вплоть до угрозы смертной казни. В 1638 году был наложен запрет на переход верстанных служилых людей в холопы, «чтоб на то смотря, иным неповадно было воровать, от государевы службы избегать».

2.3. Приказная служба или становление гражданской службы

XVI – XVII вв. магистральной линией эволюции аппарата управления стало зарождение и развитие в рамках приказной системы слоя профессиональных чиновников – дьяков. Некоторые исследователи истории российской государственности убеждены в том, что именно в XVII веке одновременно с приказной системы начинается и процесс становления государственной службы. В этот период вместо немногочисленной и зачастую случайной по составу группы лиц к работе государственных учреждений пришла особая прослойка, получившая наименование приказных людей (Н. Агеев).

Продолжавшийся в XVII веке процесс становления гражданский службы нашёл своё выражение в следующем:

● происходил процесс перерастания служебных чинов в служебные должности с их значительной специализацией путём создания разветвлённой системы постоянных и временных учреждений и должностей;

● чётко регламентировались обязанности каждого должностного лица внутри приказов;

● получил законодательное оформление внутренний распорядок приказной работы;

● ставилось в зависимость от срока службы денежное жалование (С. Верещагин).

Для приказных людей сохранялось двойственной понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю (в основном военную, как все служилые люди). С другой стороны, специальными приписями в присяге их служба определялась как работа в государственных учреждениях, то есть была гражданской службой. Таким образом, обязанности приказных людей разделились к середине XVII века на:

- «государеву службу», которая рассматривалась как почётная – в полках, посольствах;

- «приказную работу» – текущая работа в приказах и непочетная, с оттенком подневольности (В. Игнатов).

Вокруг приказной работы складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. Проявлением этого процесса было становление государственных должностей. Сначала они совпадали со служилой иерархией чинов: дьяки (думные, приказные) и подьячие чины определяли иерархическое положение внутри сословной группы и сферу деятельности:

● думные дьяки – верховное управление;

● приказные дьяки – среднее звено руководства центральными и местными учреждениями;

● подьячие – подчинённое положение в одном из учреждений.

По мере роста численности приказных чинов начало существенно различаться их положение и функции. Для того чтобы избежать дублирования в работе, потребовалось определение положения («мест») дьяков одного учреждения относительно друг друга. «Места» дьяков в приказе определялись временем получения чина («сидеть ему, кто из них преж в чину»), что устанавливало их служебную соподчинённость и разделение на «больших» и «других». Подобная градация увязывалась с размером жалованья.

Активнее аналогичный процесс развивался в подьяческой среде. Он проявился в усложнении структуры этой приказной группы. В центральных и отчасти местных органах сложилось квалификационное деление подьячих на три разряда (статьи):

○ первый (старые). «Старые» подьячие вместе с дьяком руководили составлением документов;

○ второй (средние). «Средние» непосредственно составляли текст документа, наводили справки в архивах;

○ третий (молодые). «Молодые» осуществляли техническую работу: переписывали документы с учётом того, что непосредственно исправили «старые» и «средние» подьячие.

В дьяки производили наиболее подготовленных и преданных подьячих, а также представителей знатных родов, имевших опыт государственной службы. Однако на протяжении всего XVII века в связи с усложнением государственного управления и внутренними потребностями приказных учреждений возникает потребность в увеличении количества приказных служащих. Одновременно возникает проблема подготовки подьячих. Если ранее приказные люди получали начальное образование в семьях, то уже в начале XVII века в приказах начинается организация их профессиональной подготовки:

- дьяки развивали и углубляли свои знания на практической службе, перенимая опыт у старших (В. Игнатов);

- в ряде приказов с подьячими и молодыми дьяками проводились занятия по изучению действовавшего российского законодательства (В. Змеев);

- периодически в приказах проводились своеобразные аттестации – «разборы». При этом тщательно выяснялась профессиональная пригодность служащего и именно по этому признаку, а не по возрасту, решалась судьба каждого. Разборы проводились наиболее компетентными дьяками и были действенным способом улучшения состава приказов.

В XVII веке большинство приказных людей получало денежное жалование, которое дополнялось хлебным, солённым и иногда поместным окладом. Помимо жалования практиковались и дополнительные выплаты: праздничные, транспортные, «на строительство», «на лечение» и пр. (Л. Писарькова).

Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, принимаемой ими при вступлении в должность. В первой её части принимаемый на государственную службу давал обещание на верность царствующему дому, во второй части он обязывался не нарушать конкретных требований к занимаемой должности: хранить секреты, быть справедливым и внимательным к людям, беречь имущество, не брать взятки и т.п. (В. Куликов).

По подсчётам современных исследователей русской истории, к концу XVII века в России в центральном и местном управлении было занято 4,7 тыс. дьяков и подьячих. Такой аппарат был достаточно малочислен, поскольку по отношению к численности населения 1 служащий приходился на 2250 жителей России.

Целый ряд указов регламентировал пребывание чиновников на государственной службе. В 1658 году в приказах был установлен 12-часовой рабочий день, который через два года был сокращён до 10 часов. Неукоснительным правилом работы в приказах было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось системой материального поощрения и продвижением по служебной лестнице (В. Куликов).

Вместе с тем, ни в Уложении, ни в отдельных законодательных актах не существовало общих служебных инструкций по вопросам приказного делопроизводства. Закон в определении должностных обязанностей государственных служащих отталкивался не от должностного регламента, а от практики управления, и только в тех случаях, когда эта практика ставила вопросы. Во всех остальных случаях, в том числе связанных и с общими принципами устройства и функционирования приказной системы, деятельность органов управления основывалась на традиции, на богатом опыте, передаваемом от одного поколения приказных другому.

Многие должностные обязанности приказных служащих не были обозначены в законах прямо, однако они прочитываются в законодательных актах о нарушении трудовой дисциплины и должностных преступлениях. Практически все законы, определяющие санкции за должностные преступления приказных судей, записаны в Уложении 1649 года (О. Новохатко).

Прежде всего, это неправый суд. Наказание за него предусмотрено строгое, особенно если учесть, что речь идёт о государственных чиновниках высшего ранга. Первая часть статьи, так сказать, восстанавливала справедливость: за умышленное вынесение неправильного приговора судья обязан был из своих средств возместить тройную сумму иска истца. Кроме того, на него возлагались выплаты пошлины, пересуд и правый десяток в пользу государя. Во второй части определялось собственно наказание: у думного человека отнималась честь – его думный чин, недумному грозила торговая казнь. И тот и другой навсегда отстранялись от приказной службы.

За взяточничество закон конкретного наказания не предусматривал, дело слушалось корпоративным судом – боярами, они представляли материалы своего расследования царю, а он решал дело по обстоятельствам каждого конкретного случая.

Наказание за неумышленную судебную ошибку («без хитрости») также определялось исходя из обстоятельств дела государем и боярами.

Кроме законов о должностных преступлениях, существовали законы, предусматривающие санкции за нарушение трудовой дисциплины:

● за отсутствие на рабочем месте не по уважительной причине («отеческие дела», «не для болезни и не для иного какова нужного недосугу») в течение нескольких дней судье было велено опять-таки «учинить наказанье, что государь укажет»;

● исправно исполнять свой служебный долг: «всякия судныя дела вершить безволокитно, чтобы за судьею и за всяким приказным человеком ни в котором приказе никаким людям лишния волокиты и проести не было»;

● верховная власть смотрела и за тем, чтобы приказные служащие не покидали учреждений до окончания рабочего дня, причём (что вообще характерно для XVII века) надзор осуществлялся только за высшей приказной администрацией – судьями и дьяками, а они, в свою очередь, должны были контролировать своих подчинённых.

Русское законодательство XVII века предусматривало для государственных чиновников не только санкции за нарушение ими трудовой дисциплины или за должностные преступления. Приказные служащие обладали и правами на защиту своей чести, достоинства и здоровья. Эти установления вошли в основной свод законов XVII века – Уложение 1649 года:

○ в Уложение включены статьи, предусматривающие ответственность за моральный ущерб, нанесённый любому человеку, находящемуся на государственной службе (в статью 93 включены все московские и городовые служилые люди, в том числе дьяки и подьячие). Из этих статей исключены только высшие, думные чины, за оскорбление которых предусматривались отдельные наказания;

○ статья 14 РАЗДЕЛ X предусматривала наказание за ложное обвинение любого служащего центральных административных учреждений – от высших чинов (бояр) до низших (подьячих), – различаясь только в степени ответственности;

○ статья 105 главы X ограждала достоинство судей, если так можно выразиться, в этическом отношении. За оскорбление судьи «непригожим словом» обидчик нёс ответственность в первую очередь перед государственным чиновников как законным представителем царя – «за государеву пеню бити кнутом или батоги, что государь укажет».

Таким образом, в период образования и развития централизованного государства на протяжении трёх веков происходит переход от «государевой службы» – служение прежде всего первому лице государства непосредственно – к службе государству, когда частная служба государю неразрывно сливается с публичной службой государству. В этот период произошло выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу и появление многочисленного слоя государственных служащих.

Список литературы

1. Агеев Н. Государственная служба в России: исторический опыт и современное состояние / Н. Агеев // Российский исторический журнал. – 1999. – № 4. – С. 37 – 51.

2. Барышев В. Российская государственная служба: с петровских времён до наших дней / В. Барышев, Т. Журавлёва // Человек и труд. – 2002. – № 1. – Доступно из URL: http://www.chelt.ru/2002/1-02/gosslugba-1.html [Дата обращения: 12 ноября 2005 г.].

3. Верещагин С. История реформ государственной службы в России / С. Верещагин // Вестник ВГУЭС. – 2001. – № 1.

4. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие/Отв. ред. А. Оболонский. – 2-е изд. – М.: Дело, 2000. – 440 с.

5. Еремян В. История местного самоуправления в России (XII – начало XX в.): Учебное пособие / В. Еремян. – М.: РУДН, 1999.– 295 с.

6. Загоскин Н. История права Московского государства. История центрального управления в Московском государстве / Н. Загоскин. – В 2 тт. – Казань, 1877. 519 с. – Доступно из URL: http://www.allpravo.ru/library/doc313p0/instrum2850/item2854.html [Дата обращения: 15 ноября 2005 г.].

7. Змеев В. Зарождение юридического образования в России / В. Змеев. – Доступно из URL: http://www.notariusy.ru/publisher/c10.htm [Дата обращения: 9 ноября 2005 г.].

8. Ивановский В. Государственное право / В. Ивановский // Известия и ученые записки Казанского университета. – Доступно из URL: http://www.allpravo.ru/library/doc117p0/instrum2817/item2830.html [Дата обращения: 16 октября 2005 г.].

9. История государства и права в России. – Доступно из URL: http://forstu.narod.ru/edu/lekcii/history/ist_gos_i_prava_v_rossii/page_04.htm [Дата обращения: 5 ноября 2005 г.].

10. История государственного управления России: Учебник/Отв. ред. В. Игнатов. – Ростов н/Д: Феникс, 2002. – 608 с.

11. Куликов В. История государственного управления в России / В. Куликов. – М.: Мастерство, 2001. – 272 с.

12. Новохатко О. Бюрократы XVII столетия / О. Новохатко // История. – 2004. – № 45. – Доступно из URL: http://his.1september.ru/articlef.php?ID=200404504 [Дата обращения: 12 ноября 2005 г.].

13. Павлов-Сильванский Н. Государевы служилые люди / Н. Павлов-Сильванский. – М.: Крафт+, 2001. – 288 с.

14. Покровский Н. Правительственная административная вертикаль и органы местного самоуправления в Московской Руси / Н. Покровский // Сибирская заимка. – Доступно из URL: http://www.zaimka.ru/power/pokrov1.html [Дата обращения: 12 ноября 2005 г.].

15. Филюшкин А. Реформы Ивана III. Внешняя политика Ивана III / А. Филюшкин. – Доступно из URL: http://www.history.pu.ru/struct/cathed/russian/zao/2.rtf [Дата обращения: 23 октября 2005 г.].

16. Черепанов В. Служение государству и обществу / В. Черепанов // Государственная служба. – 2004. – № 5 (31). – С. 46-55.

1 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика – М., РАГС, 2002,   С. 7

При реализации проекта используются средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии c распоряжением Президента Российской Федерации № 11-рп от 17.01.2014 г. и на основании конкурса, проведенного Общероссийской общественной организацией «Российский Союз Молодежи»

Go to top