Рыбасова А.А.

Кризис феодально-крепостнического строя, революционная ситуация в стране и постепенное превращение монархии феодальной в монархию буржуазную явились главными предпосылками и причинами, вызывающими ряд реформ сельского, городского и земского самоуправления в России.

19 февраля 1861 года Александром II был подписан ряд законодательных актов о крестьянской реформе. Манифест предусматривал в течение двухлетнего срока:

- открытие в каждой из 45 губерний, на которых распространялось действие законов 19 февраля 1861 года, губернских присутствий по делам о бывших помещичьих крестьянах;

- введение института мировых посредников, на которых возлагались разрешения споров между крестьянами и помещиками, а также проведение реформы на местах;

- образование крестьянского общественного управления – волостной и сельский сходы, волостное правление. В компетенцию крестьянского общественного управления входило избрание и назначение волостных и сельских должностных лиц, раскладка податей и повинностей, земельные переделы, общественное призрение, образование волостного суда.

Местное управление до реформ 60 – 70 – х гг. XIX века строилось на основе актов 1775 – 1785 гг. и включало в себя два звена: коронную администрацию (губернские и уездные учреждения) и органы сословного (дворянского и городского) самоуправления. В 1837 г. появилась новая административно – территориальная единица – стан.

В 60 – 70 – х гг. XIX века в губерниях, уездах и городах создаются всесословные органы местного самоуправления. Введение местного самоуправления представляло собой не столько политическую, сколько административно – хозяйственную задачу. 1 января 1864 г. было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», которое основывалось на следующих принципах Положение:

новым моментом стало признание земства всесословным органом;

круг деятельности земства был ограничен хозяйственным вопросами;

в пределах своего хозяйствования земствам ему была предоставлена самостоятельность.

Земские учреждения формировались путем выборов. Все избиратели делились на три курии (избирательные собрания), образуемые по имущественному принципу. В первую курию входили уездные землевладельцы. Во вторую курию – городские избиратели. Третья курия была предоставлена выборные от сельских обществ – состояла преимущественно из крестьян. Однако в нее могли также баллотироваться местные дворяне и духовенство. В выборах не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом и следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства.

Избранное уездное земское собрание являлось распорядительным органом местного самоуправления. Его председателем был уездный предводитель дворянства. Исполнительным органом местного самоуправления являлась уездная земская управа, состоявшая из председателя и членов. Обычно ее состав исчислялся 3 – 6 лицами.

На уездных земских собраниях избирались гласные, то есть депутаты губернского земского собрания. Председателем земского собрания являлся губернский предводитель дворянства, а исполнительным органом – губернская земская управа. Земские учреждения всех уровней избирались на три года. Председатели управ избирались соответствующими земскими собраниями, но при этом председателя уездной управы утверждал губернатор, а губернской – министр внутренних дел.

Привлечение к решению вопросов местного хозяйства и развитию социальной сферы более широкого круга жителей придавало местному управлению более гибкий характер, способствовало социально – экономическому развитию территорий.

Функции, которые возлагались на земства:

1) обязательные: содержание арестантских помещений и квартир для чинов полиции, устройство и ремонт дорог, выделение подвод для разъездов государственных чиновников, содержание мировых посредников и судей.

2) необязательные: работа по оказанию врачебной помощи населению, организация народного образования, создание ветеринарной службы, содействие сельскому хозяйству и промысловой деятельности.

Постепенно все большее значение в работе земских учреждений стали приобретать народное образование, здравоохранение и, особенно, статистика (первопричиной возникновения земской статистики послужили многочисленные споры, возникавшие из – за оценки недвижимого имущества, то есть конфликты по поводу определения величины налогооблагаемой базы). Велик вклад земских статистиков в организацию массовых обследований крестьянских хозяйств, кустарных промыслов.

Начиная с 70 – х гг. 19 в. возрастает интерес земств к народному образованию. Первоначально земства брали на себя материальную поддержку школ, открывая новые только при условии, что сельские общества брали на себя часть расходов по их содержанию, то потом открывались чисто земские. Своего рода школьная земская реформа началась с формирования педагогического персонала, подготовка которого первоначально шла через учительские курсы, а с 1969 г. земства стали открывать специальные учебные заведения – педагогические училища (но в полной мере решить кадровую проблему сельской школы земствам не удалось ни в 70 – е, ни в последующие годы).

Важным направлением деятельности земств было здравоохранение. После введения земских учреждений правительство передало им 351 лечебное заведение (все они практически располагались в губернских городах). Земство было вынуждено создать систему лечебных учреждений в сельской местности.

В 1890 г. в земскую систему было введено новое учреждение - губернского по земским делам присутствия. Главной функцией являлся контроль земских постановлений на предмет их соответствия законодательству.

Результатом введения Положения от 12 июля 1890 г. стало изменение в социальном составе земских выборных органов, что практически не сказалось на дальнейшем развитии земской деятельности. Изменения затронули две основные социальные группы:

Дворян, удельный вес, который вырос примерно на 10 %,

Крестьян, удельный вес, который уменьшился 10%

Экономический подъем 90 – х гг., который сопровождался резким увеличением спроса на квалифицированную рабочую силу, предъявлявший в свою очередь повышенные требования к качеству социальной сферы, не мог не сопровождаться расширением не только таких традиционных видов земской деятельности как статистика, народное образование и медицина, но и появлением новых – ранее для земства совершенно не характерных, таких, как агрономическая помощь крестьянам.

В тесной связи с земской агрономией находилось и экономическое содействие крестьянам, которое осуществлялось в двух основных формах:

в виде собственных посреднических операций;

в виде поддержки крестьянских кооперативов, которые рассматривались как средство экономического развития территории и как средство экономического подъема крестьянских хозяйств.

Особую роль в становлении кооперативного движения в России сыграли земские кассы мелкого кредита, через которые проходили все кредитные операции земств (кассы выдают ссуды кооперативам, а те кредитуют отдельных лиц, своих членов).

Земства все больше эволюционировали в полноценные органы местного самоуправления, которые не только обеспечивали местные «нужды и пользы», но и активно участвовали в регулировании социально - экономических процессов на подведомственных им территориях.

Земствам удалось сформировать достаточно квалифицированный корпус земских служащих, так называемый «третий элемент».

В 1870 г. в России проводится городская реформа, по которой создавались всесословные органы городского самоуправления – городские думы и управы.

Избирательное право предоставлено было каждому городскому обывателю, если он был русским подданным, достигшим 25 лет и платившим в пользу города налоги и сборы. То есть, каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.

К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести то, что все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем они делятся на три разряда. К первому разряду причислялись те горожане, из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе одну треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за ними по списку, уплачивающие также треть сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую думу.

Внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала городская управа. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором (в небольших городах) или министром внутренних дел (в крупных городах). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы. Все органы избирались на четырехлетний срок.

Городскому общественному управлению была предоставлена сравнительно широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел решались думою и не нуждались ни в чьем утверждении.

Органом надзора за деятельностью городского самоуправления стало губернское по городским делам присутствие, в состав которого входили губернатор, вице – губернатор, председатель окружного суда, председатель губернской земской управы и городской голова, председатель мирового съезда.

Городская реформа являлась крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в XIX веке. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права.

В 1892 г. было принято новое Городовое Положение, которое отличалось от Положения 1870 г. тем, что

- происходило вмешательство в местные дела со стороны администрации;

- значительно было урезано избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей;

- управа была поставлена в более независимое положение от думы;

права городского головы были расширены за счет прав гласных;

- городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе. Губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого прав была лишена.

До Февральской революции 1917г. целостной системы местного самоуправления в России не сложилось. Настоятельная необходимость реформирования земства осознавалась и земскими работниками и научным сообществом.

Поэтому основные направления реформы стала необходимость:

наделить земства не только хозяйственными, но и административными полномочиями;

распространения земских учреждений на всю территорию страны;

введения волостного земства на основе всеобщего, тайного и равного избирательного права;

организации на таких же началах поселкового самоуправления;

предоставления земскому и городскому самоуправлению достаточных материальных средств.

Необходимость реформирования местного самоуправления на демократических принципах была связана не только с совершенствованием самой системы самоуправления, но еще преследовало и одну цель - привлечение человека к деятельности самоуправления.

23 марта 1918 г. Временным правительством была принята программа действий, предусматривающая разработку проектов законов о введении волостного и поселкового самоуправления, о введении земства в неземских губерниях. В деятельность земских учреждений было внесено принципиально новое:

- от 9 июня 1917 г в соответствии с Временным Городовым и Земским Положением расширилась компетенция городских и земских учреждений (право заведованием милицией; обязанности по охране труда; местное самоуправление получило право издавать обязательные постановления);

- новым элементом системы местного самоуправления стал комиссары Временного правительства, которым была оставлена функция надзора за законностью местных учреждений;

- вводились административные суды, которые рассматривали действия органов местного самоуправления, как по протестам комиссаров, так и по жалобам частных лиц;

- создавались волости в земстве, начало которых было положено постановлением Временного правительства от 21 августа 1917 г, что было важнейшим направлением земской реформы

- вводились земства в тех губерниях и областях, где его прежде не существовало, что стало важным шагом Временного правительства.

В ходе земской реформы Временного правительства впервые в России была создана законченная система местного самоуправления. Органы местного самоуправления пользовались авторитетом, и это было одной из причин их жизнеспособности.

Столь удачно начавшаяся реформа была прервана весной 1918 г. После разгона Учредительного собрания судьба земств была решена.

• Переломные точки русской истории